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연구보고서 상세내용
제목 재정분권 추진에 따른 경기도 재정운영 대응 전략
저자 이현우,김동성,박충훈,송상훈,이용환,최성환,라휘문,손희준,정종필,주만수 과제분류 정책연구과제
발행월 2019-04 보고서번호 2019-03
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
지난해 10월 30일 지방자치의 날을 맞이해 경주에서 열린 지방자치의 날 기념식 행사에서 문재인 대통령은 국가균형발전과 지방분권의 의지를 표명하며, ‘자치분권의 핵심은 재정분권입니다.’라고 기념사를 남겼다.
그리고 이 기념사와 함께 국무총리실 관계부처 합동 회의에서 재정분권 추진방안을 발표했다. 이에 따르면 재정분권은 ① 지방분권의 자율성과 책임성을 제고하고자 중앙의 기능과 재원을 지방으로 대폭 이양해 국세 대 지방세 비율을 7대 3으로 개선하고자 한다. ② 균형발전을 촉진하고 재정격차를 완화하고자 지역 간 세원 불균형에 대한 보정장치를 마련해 불리한 지역을 만들지 않도록 설계하고자 한다. ③ 재정분권 성과의 조속한 실현을 위해 19년도부터 시행하는 1단계 추진방안과 근본적 제도개편을 추진하는 2단계 추진방안으로 구별해 단계적인 재정분권을 실시하고자 한다.
이러한 중앙정부의 강력한 재정분권 움직임에 대해 개별 지방자치단체들이 그에 따른 효과를 추정하고 그에 대한 대응 방안을 세우는 것은 매우 중요하다.
따라서 본 연구에서는 중앙정부의 재정분권 추진(안)이 지방자치단체에 미치는 영향을 예측 및 분석하고, 그에 따른 재정운영방향과 대응 전략을 모색하고자 한다.
이를 위해 재정분권에 대한 기본 개념과 이론들을 이해하고, 우리나라의 역대 정부별 재정분권과 관련된 과제 및 정책들을 평가 및 진단하였다. 또한 새롭게 제시된 재정분권 추진 안에 따른 시나리오를 작성하여 시뮬레이션을 실시하여 파급효과를 분석하였으며, 선진 해외 사례를 살펴보았다.
구체적인 내용을 간략히 살펴보면 다음과 같다.
먼저, 재정분권의 이론적 접근에서 재정분권에 대한 학자들의 연구를 통해 재정분권의 개념 및 필요성, 원칙 등을 확인하였다. 이로써, 본 연구에서는 재정분권의 개념을 “지역의 행정기능을 수행하는데 필요한 재원의 조달과 지출에 대한 의사결정을 그 자신의 책임 하 중앙정부로부터 독립하여 처리할 수 있는 권한의 확대와 주민의 선호에 따라 행정서비스를 제공하여 그 효율성과 책임성을 확보하는 것”이라고 파악하였다. 또한 재정분권의 원칙으로 8가지를 도출하였고 그 내용은 ① 재정분권은 정부 간 관계의 틀 속에서 논의 ② 재정분권의 세입과 세출 영역 동시 추진 ③ 자주재원 중심의 대안 마련 ④ 자주재원을 통한 재원확충과 동시에 지방자치단체의 과세자주권 확대 등 재정자율성 확보 ⑤ 지방자치단체 간 재정격차문제를 해소하며 추진 ⑥ 책임성 확보기제 대책 마련 ⑦ 순증 인정 ⑧ 중앙정부와 지방자치단체의 상생 대안 마련과 같다.
다음으로 이론적 논의를 기초로 역대 정부별 재정분권에 대한 실태파악 및 평가를 통해 현 정부의 재정분권 추진전략을 마련하고자 하였다. 먼저, 참여정부에서는 세입분권 측면의 성과가 부족하였으나 제도개선 차원에서 지방재정운영에 대한 재정분권을 어느 정도 이루었으며, 이명박 정부에서는 지방세와 지방소득세 도입 및 세목 간소화 등을 추진하였으나 특별교부세 및 분권교부세 제도 개선이 완료하지 못하는 등 상대적으로 미진했다고 보인다. 박근혜 정부는 재정분권을 지향하지 않았으며 국가 안전문제 등으로 인해 도-시군 간 특별재정보전금의 폐지의 제도 개선이 이루어졌다. 따라서 현 정부의 경우 역대 추진결과에 비추어 세입분권에 집중하고, 전략적인 추진방식을 선택하며, 지방세 확대 등을 통해 실질적인 재정분권을 추구해야 함을 확인하였다.
이이서 우리나라 지방재정제도를 살펴보았다. 지방재정제도를 ① 재정지출 기능 할당과 ② 지출기능 수행을 위한 재원조달 방법의 할당, ③ 지역 간 재원조달능력의 격차 및 누출효과 조장을 위한 재원이전제도로 구성된다. 이를 기초로 우리나라의 경우 세출기능을 지방정부로 재할당하고, 정부 간 지출기능의 명확한 규정이 필요하며, 지방세제의 주요 세목이 편익원칙에 부합하지 못하므로 재정책임성을 확보할 수 있도록 지방세의 재정립이 필요 등을 확인하였다. 이러한 방법들이 상호 연계되어 지방정부의 재정책임성을 확보하기 위한 종합적인 로드맵을 설치하고 순차적으로 실시해야 한다.
다음으로 정부의 재정분권 방안 중에서 지방재정에 특히 큰 영향력을 미칠 것으로 예상되는 지방소비세율을 인상하는(현행 부가가치세율의 11%에서 21%로 인상) 경우의 순재정효과를 예측해보았다(지방소득세 및 교부세는 보론으로 다룸). 그 결과 지방소비세의 재원을 부가가치세의 21%로 확대하는 경우 지방소비세 총액은 12조 9,233억 원으로 6조 1,535억 원 증가할 것으로 예측되었다. 이에 따라 지방세의 비중은 1.8%p 상승하여 24.8%로 증가될 것이며, 이러한 효과 외에도 중앙 및 지방재정과 지방교육재정에 다양한 간접효과를 발생시킬 것으로 예상되는데 이는 지역상생발전기금의 재원 증가에 따른 배분액 증가효과, 특별 광역시 보통세 세수 증가에 따른 자치구 조정교부금 재원 증가, 내국세 총액 감소에 따른 지방교육재정교부금 재원 감소 등이다. 따라서 직접효과와 간접효과를 종합한 순 재정효과는 4조 6,585억 원이 발생할 것으로 확인되었다.
시뮬레이션 결과를 바탕으로 재정분권 추진의 대응 전략을 세우기에 앞서, 선진국 재정분권 사례로 일본과 미국을 살펴보았다. 우리나라와 유사한 지방재정제도를 가지고 있는 일본의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 행정분권과 재정분권이 연계되었다는 것과 둘째, 자주재원 중심의 재정제도를 동시해 개혁했다는 점 셋째, 법정외세의 활용 등을 통한 과세자주권을 확대했다는 점 넷째, 증가하는 복지수요 재원을 조달하기 위한 증세를 통한 재원확충이 이루어졌다는 점이다.
다음으로 미국의 경우, 연방제 국가라는 점에서 우리나라와는 다르지만 시사하는 바가 적지 않다. 첫째, 광범위한 자치권이 보장되고 있다는 점 둘째, 정부 간 역할분담 및 사무배분이 연방 및 주헌법 등에 명시되며, 주민생활 밀접 사무를 지방정부가 수행한다는 점 셋째, 지방정부의 한정적이나 독립적 과세권 및 자치권 넷째, 정부 간 재정이전의 비율과 관련해 지방정부의 상위 정부로부터의 재정이전이 30-40%로 낮다는 점이다.
선진 해외 사례를 비롯한 앞서 수행한 연구들을 종합하여, 지방자치단체에는 다음과 같은 재정분권 추진에 따른 대응 전략과 방향을 고민해볼 수 있다. 재정분권은 단순히 지방자치단체의 재정력 강화만의 문제가 아니며, 지역주민들의 삶의 질을 높이고, 지역 경제를 활성화시키며 나아가 국가 경쟁력 제고까지 상당한 파급효과를 갖는다. 따라서 국가 지방자치단체 주민 즉, 공공부문과 민간부문 모두 상생 협력을 통해 지방자치단체의 재정자율성 및 책임성을 신장할 수 있는 노력이 필요하다.
향후 재정분권의 추진이 중앙정부와 지방자치단체가 상생하고 균형발전이 가능하도록 협력적 분권을 고려해보아야 할 것이다. 협력적 분권(cooperative decentralization)은 지방재정모형 중 통합모형의 한 갈래로 국가통합과 다양성의 균형, 설명책임을 이념으로 하는 것으로 중앙과 지방의 재정이 서로 경쟁적이거나 중앙이 집권하는 것이 아니라 통합적으로 운용된다는 특징을 보인다. 이는 중앙정부와 지방정부가 사무를 중복적으로 수행하지만, 포괄보조금을 교부하며 지방정부가 일정 범위 내에서 지방세율을 결정하는 권한을 부여하는 등 중앙과 지방이 서로 협력적인 이해관계를 추구하는 것이다.
이를 위해 다음의 몇 가지를 유의해야 한다. 첫째, 국세와 지방세 간 세원배분의 편향이 나타나므로 지방자치단체의 자주재원을 확충해 재정운영의 자율성을 확보하고, 지방자치단체의 과세자주권을 실현하여 세입운영의 자율성을 확보해야 할 것이다.
둘째, 지방재정의 세출자율성을 확보하기 위해 국고보조사업을 개편해야 한다. 통일된 정책목적을 이루기 위해서는 지방비 부담 의무를 배제하고 전액 국고보조사업으로 전환하고, 지역의 특성에 따라 선택적으로 집행할 수 있는 사업에 대해서는 최대한 지역의 선택권을 보장할 수 있도록 포괄보조금 형태를 취해야 한다.
셋째, 지방재정의 자율성을 확보하기 위해 중앙과 지방 간의 관계에 대한 상생협력을 위해 「(가칭)중앙과 지방 간 사전 합의에 관한 법률」을 제정하는 것이 필요하다. 이는 지방자치 및 지방재정에 영향을 미치는 사항에 대해 중앙과 지방이 협의하고 합의 내용을 국회 및 지방의회에 보고하며 중앙과 지방은 합의 결과를 반드시 이행해야 함을 내용으로 한다.
넷째, 지방재정 운영을 감시 및 합리적 재정운영을 담보하고자 지역주민의 참여를 활성화시켜야 한다. 이는 주민참여예산제, 재정 정보 공개 등을 통해 가능하다.
마지막으로 지방의회와 지역주민이 함께 파트너십을 구축하여 “지방의정 거버넌스”를 확립해야 한다. 함께 지역 현안을 해결해 주민의 삶의 질을 높이고 그들과 소통함으로써 지방의회가 열린 입법기관으로서의 위상을 구축할 수 있다.
이와 같이 본 연구는 중앙정부의 재정분권 추진안을 기초로 지방자치단체에 미치는 영향을 예측 및 분석함으로써 지방자치단체의 대응 전략을 마련하고자 하였다. 논의한 결과는 향후 경기도를 비롯해 여러 지방자치단체들이 재정분권에 대응하는데 도움이 될 것을 기대해 본다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13