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연구보고서

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연구보고서 상세내용
제목 주민자치와 로컬 거버넌스 사례 연구: 고양시 자치도시 실험을 중심으로
저자 오수길,이춘열,권명애,조충철,이은주,이용환 과제분류 위탁연구과제
발행월 2017-03 보고서번호 2017-08
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
최근 ‘협력적 거버넌스’나 ‘협치’에 관한 논의는 거버넌스 개념의 도입 초기에 비해 로컬 거버넌스 현장에서 좀 더 강조되고 있다. 이를 바탕으로 다양한 거버넌스 논의는 몇 가지 민관협력 사업의 차원을 넘어 국정이나 시정 전반의 가장 기본적인 가치와 수단으로서 통치 차원으로 이해되며 발전하고 있다.
국내 지방자치단체 차원에서 논의되고 추진되는 협치의 경험 가운데 고양시의 경험은 독특한 측면이 있다. 지난 민선5기에서부터 현재까지의 고양시정의 큰 줄기는 2010년 1월 30일 출범한 ‘고양무지개연대’에서 비롯되었다고 할 수 있는데, 고양무지개연대는 당시 고양지역 5개 야당의 정당협의회와 함께 보조를 맞추며, 광범위한 시민사회의 연대를 바탕으로 시정의 주요 정책의제를 도출하고 좋은 후보를 세워 고양시를 일신하겠다는 민관정 연대로 발전하였다.
이러한 배경을 바탕으로 이 연구는 고양시의 주민자치, 시민참여, 로컬 거버넌스를 분석하여 여러 영향 요인을 찾아내고 시사점을 발굴함으로써 현실성 있고 실효성 높은 참여자치와 민관협치 시스템을 모색하는 데 목적을 둔다. 특히 고양시정의 경우 고양무지개연대를 근간으로 했던 민관정 시정 운영체계가 시장의 역할로 모아지며, 시장의 리더십이 주민자치, 시민참여, 로컬 거버넌스에 많은 영향을 끼친 것으로 파악할 수 있다. 또한 ‘자치도시’ 또는 ‘자치공동체’를 표방했던 고양 로컬 거버넌스에서 시민(또는 주민)참여에 기반한 주민자치로서의 의미와 성과는 무엇이었는지를 탐색해볼 수 있을 것으로 기대했다.
이를 통해 실질적인 로컬 거버넌스를 구현하는 데 바람직한 지방자치단체장의 상과 지방자치의 발전적 대안을 모색해 볼 수 있을 것이며, 경기도와 도내 각 시군의 민관협치 시스템을 개선하고 새로운 방향에 대한 함의를 주는 데도 기여할 것으로 기대했다. 이를 위해 시간적 범위로는 2010년 1월 고양무지개연대의 출범에서부터 2016년 12월까지를, 내용적 범위로는 주민자치, 시민참여, 로컬 거버넌스로 설정하였으며, 여기에 영향을 미치는 지방자치단체장의 역할을 중심으로 민관협치 참여자의 상호작용을 살펴보고자 했다.
기본적으로는 사례 연구를 중심으로 하며, 이를 위해 문헌조사와 관련자들에 대한 인터뷰를 핵심적인 연구방법으로 삼았다. 또한 이 연구의 연구자들 모두 고양시정과 로컬 거버넌스 운용에 참여 또는 관여한 경험자들로서 참여관찰 요소도 포함되어 있다.
관련자 인터뷰는 주민자치와 민관협치 관련 각종 거버넌스 기구에서 핵심적인 역할을 수행했던 민간인과 관계 공무원 및 시의원 등을 포함하기로 한다. 인터뷰는 연구자들과 인터뷰 대상자들의 직접 면담, 그리고 설문지 발송과 작성 및 수령을 병행하였다. 인터뷰는 민선5기를 준비한 시정공동운영위원회, 그리고 민선 5기와 6기 고양시 시정주민참여위원회, 주민참여단, 주민참여예산위원회, 시민감사관, 주민자치위원회, 사회복지협의체 및 동협의체, 시의 각종 위원회, 중간지원조직 등 고양시의 각종 거버넌스 기구에 참여한 사람들을 대상으로 하였다.
협력의 진화 모형을 보면, 협력은 상호작용을 초래하는 제반 요인들을 바탕으로 시작되며, 협력과정이 확립되면서 의제나 프로그램들이 좋은 성과를 내는 가운데 성숙단계로 접어들 수 있다. 그러므로 협치는 시민참여에 관한 본격적인 논의를 필요로 한다. 로컬 거버넌스나 지방자치 관점에서 보면, 시민참여는 대의민주주의를 치환하거나 대의민주주의를 보완하는 차원에서 이해할 수 있다. 더욱이 고양시의 경우 ‘자치도시’를 선포함으로써 최근 한국에서 ‘풀뿌리자치’, ‘동네자치’, ‘마을자치’, ‘생활자치’ 등과 연계되는 자치 공동체를 지향해왔다.
지방자치단체의 정책형성과정에 영향을 끼치는 요인으로는 첫째, 중앙정부와 타 지방자치단체, 일반사회의 여론 등 지방자치단체 외부 환경 요인, 둘째, 지방의회, 이익단체, 주민여론 등 집행부 외부 요인, 셋째, 지방자치단체장 및 지방자치단체 공무원 등 집행부 내부 요인 등을 들 수 있다. 특히 시장의 책무로는 위임받은 권력을 시민자치 이념을 실현하는 데 적용해야 하고, 매년 시정운영의 방침과 성과를 시민과 시의회에 설명해야 한다는 것을 들 수 있다. 이러한 책무가 자치 공동체로서의 자치도시에서 협치를 통해 로컬 거버넌스 시대의 새로운 리더십으로 발전되어야 할 것이다.
주요 참여자 인터뷰는 2017년 3월 한 달 동안 총 40명(중복을 포함하면 연인원 113명)을 대상으로 대면 인터뷰와 이메일을 통한 서면 인터뷰를 병행하여 진행하였고, 보완이 필요할 경우 전화 인터뷰 등을 추가하였다. 인터뷰에 응한 사람들은 시정공동운영위원회, 자치도시 입안 및 구현 팀, 시정주민참여위원회, 시정주민참여단, 시민감사관, 주민자치위원회, 자치공동체 사업, 자치교육 운영, 그리고 주요 시민참여 프로그램과 현안 대응과정에 참여한 민간위원과 공무원들이다.
보수적인 고양군에서 1987년 민주항쟁을 계기로 1987년 12월 대통령선거 공정선거감시단 활동이 있었고, 후속 조직으로 1988년 고양군민주실천주민회가 만들어지면서 고양시 자치공동체의 씨가 뿌려졌다. ‘주민회’는 1992년 고양시 승격 후 ‘고양시민회’로 개칭하였고, 자유롭고 민주적인 주민자치의 기치 아래 주민권익옹호 활동과 지역 민주화운동을 실천하는 주민주체의 조직을 표방했다. 신도시가 들어서고 젊은 층의 대거 이주로 주민 구성이 크게 바뀌기 시작한 1990년대 중엽 이후 2000년까지 다양한 영역의 크고 작은 시민사회단체들이 결성되고 연대기구들이 형성되면서 고양지역 시민사회의 새로운 기반을 만들었다.
고양지역의 시민사회단체들은 때로는 지역주민들과 함께 사안별 또는 상설 연대기구를 결성하여 각종 현안에 공동대처하며 상호 신뢰를 쌓아갔다. 1993년 금정굴사건진상규명위원회, 1996년 쓰레기소각장대책위원회, 1998년 고양지역시민단체연합이라는 상설 연대체 발족 등이 그것이다. 1999년의 준농림지러브호텔반대대책위는 1만 7천여 시민의 서명을 받아 조례를 개정하고 2000년의 (도심)러브호텔반대대책위는 대규모 시위와 협상을 벌여 무분별한 러브호텔 건축을 막기도 했다.
지역사회와 중앙정치가 모두 소통 부재 상태이던 2009년 초 용산참사를 계기로 고양지역시민사회연석회의가 결성되었고, 여기에 25개 시민사회단체 외에도 야권의 5개 정당이 함께 참여하여 2010년 지방선거에 공동 대응하기로 한 것이 고양무지개연대 결성의 계기가 되었다. 2010년 1월 발기인대회와 준비위원회를 거쳐 ‘좋은 정치 실현을 위한 고양무지개연대(약칭 ‘고양무지개연대’)’가 공식 발족했고, 고양무지개연대와 범야권 야5당은 정책연대와 후보연대를 아우르는 전면적 선거연합을 추진하기로 하였다. 특히 공을 들인 것은 시민들이 참여하여 만든 정책이었는데, 이러한 정책공약을 골자로 야5당과 정책연대에 합의했고, 연합후보 확정 후에는 후보자 전원과 ‘고양무지개 정책협약’도 맺었다.
5월 13일에는 고양무지개연대와 야5당 대표들이 고양시정 공동운영에 합의하면서 지방정부 공동운영과 시민참여 거버넌스의 기초를 놓았다. 이후 고양무지개연대와 범야권이 선거에서 승리한 뒤 고양시장 인수위원회 활동을 거쳐 6월 30일 고양시정 공동운영방안에 최종 합의하였다. 고양무지개연대는 고양시를 중심으로 한국 지방의 정치지형을 바꾸는 데 기여했지만, 7월 1일 민선5기 출범과 동시에 가동키로 한 민관정 거버넌스로서의 고양시정운영위원회 운영 협약은 시의회 내 야당세력 분열 등으로 말미암아 애초의 설계대로 이행되지 못했다. 시장의 경우 민관정 거버넌스를 바탕으로 협치를 추동하기보다는 의회와 공무원의 반대를 이유로 소극적인 태도를 보였고, 점차 그 안에서 자신의 영역을 확보하는 데만 신경을 쓴다는 비판을 받기 시작했다.
민관정 거버넌스를 지향하던 시정공동운영위원회는 결국 제도화되지 못했고, 2011년 시정주민참여위원회 형태로 민관협치 체계가 가동되었지만, 이위원회 또한 시민참여의 활성화 및 제도화, 개혁정책 추진 등을 총괄하는 실체 있는 기구로 받아들여지지 못하고 실제 활동은 자문기구 정도를 넘어서지 못했다는 지적이 많았다. 민관정 거버넌스에서 가장 중요한 것으로 여겨진 시장의 역할은 오히려 이러한 거버넌스를 무력화하는 방향으로 작용하였다. 주민의 대표성을 갖는 시의회가 협치나 자치 역량이 충분하지 않은 상황에서 시장의 역할이 매우 중요했기에 많은 아쉬움을 낳았다. 시정의 주요 정책결정에 시민의 의사를 효과적으로 반영하는 데 한계가 있었고, 민관 거버넌스 측면에서 보더라도 협약이나 시정공동운영 정신을 이해하지 못한 위원들이 중심이 되면서 시정공동운영 정신에 부합한 인적 충원은 제한적이었다. 이 연구는 이러한 과정을 2011-2012년의 기반확립기, 2013-2014년의 확산기, 그리고 2015-2016년의 정체기 등으로 구분하여 각 위원회의 내용과 추진과제, 그리고 주요 참여자 인터뷰를 바탕으로 분석, 정리하였다.
주민자치를 바탕으로 하는 로컬 거버넌스의 활성화는 다양한 주체가 참여하는 정치적 거버넌스일 필요가 있다. 새로운 거버넌스의 설계가 시장의 리더십에 따라 그 방향이 바뀌고 이것이 거버넌스 실패로 이어질 수 있음을 이 연구는 확인할 수 있었다. 이는 또한 각 정책영역이나 분야별 거버넌스 구조의 작동 방향을 설정할 수 있는 메타 거버넌스의 중요성에 대한 확인이기도 했다.
로컬 거버넌스의 발전을 위한 지방자치단체장의 역할은 우리가 로컬 거버넌스에 다시금 주목하고 있는 이유 속에서 나올 수 있다. 즉 기존 방식의 거버넌스가 아니라 새로운 거버넌스여야 한다는 인식, 그리고 새로운 문제해결 양식이 필요하다는 인식에 바탕을 두고 있음을 분명히 이해할 수 있어야 한다. 그러므로 여기에 적합한 지방자치단체장의 역할은 시민의 참여와 자치를 활성화 할 기반 마련과 권한부여일 것이다. 고양시 자치도시 실험을 중심으로 한 로컬 거버넌스의 분석 결과는 역설적으로 시민사회의 역량 구축의 필요성을 이야기하고 있기도 하다. 시민사회의 힘이 결집되었을 때는 민관정 협약도 가능했고, 지방자치단체장과의 논의구조를 설계할 수도 있었기 때문이다. 향후 축적된 시민 역량, 자치공동체 역량을 어떻게 결집시키고 진화시켜갈 것인가 하는 관점에서 로컬 거버넌스 활성화 방안에 관한 추가적인 논의가 필요하다.

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1 주민자치와 로컬 거버넌스 사례 연구: 고양시 자치도시 실험을 중심으로 정책 오수길 외 5명 2017 PDF 767 비매
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  • 최종수정일 : 2017-02-27