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연구보고서

경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 수도권 광역교통행정기구 설립 기본구상
저자 조응래,조성호 과제분류 정책연구과제
발행월 2017-09 보고서번호 2017-48
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 HWP 인포그래픽스
직장과 주거지가 일치하지 않아 발생하는 지역 간 통행은 필연적으로 광역교통 문제를 야기시킨다. 서울의 주택용지가 부족하여 경기도에 대규모 신도시를 건설하면서 광역교통 문제는 본격화 되었다. 수도권교통본부 자료에 따르면 2015년 현재 서울시와 경기도, 인천시를 오고 가는 통행은 일일 8,305천 통행으로 수도권 총 목적통행 58,973천통행의 14.1%가 매일같이 시도를 넘나들며 통행하는 것으로 파악되고 있다. 경기도의 출근 목적통행 5,412천통행의 21.9%인 1,183천 통행은 서울시로 출근하고 있으며 반대로 서울시의 출근 목적통행 4,694천통행의 12.9%인 606천 통행은 경기도로 출근하고 있다. 수도권 지역 간 광역통행 중 승용차를 이용하는 사람이 41.2%, 지하철전철이 25.3%, 버스가 23.1%로 대중교통을 이용하는 사람이 48.4%로 파악된다. 철도가 발달한 외국의 대도시권과 달리 수도권은 도로 중심으로 교통시설이 확충되어 왔고, 수송용량이 떨어지는 버스 위주로 광역교통체계가 이루어지다 보니 시민들이 아침, 저녁으로 혼잡한 버스와 철도를 이용하면서 많은 스트레스를 받고 있다. 현재 수도권 대중교통의 현황을 살펴보면 출근시간의 광역버스 혼잡율은 138%로 45인승 버스를 기준으로 평균 17명이 서서 가는 수준이다. 이것은 평균을 의미하는 숫자이며 실제로는 가장 혼잡한 시간에는 광명축의 경우 185%의 혼잡율을 나타내고 있다.
수도권 교통문제를 3개 시도가 공동으로 대처할 수 있도록 협의중재하고, 광역교통 시설의 계획 및 운영관리를 통해서 수도권 주민의 교통 이용편의를 도모하기 위해 2005년 2월 지방자치법에 근거하여 수도권교통본부가 설립되었다. 수도권교통본부가 설립된 지 13년이 되었지만 아직까지도 수도권의 교통문제를 종합적으로 해결하기 위한 광역교통행정기구로서의 기능은 미흡한 상태이다. 광역적 교통문제 해결을 위해서는 3개 시도에서 집행기능 일부를 넘겨줘야 하지만 제대로 이루어지지 않았다. 또한 자주적 재원을 마련하지 못하는 문제, 파견 공무원 위주의 인력 운영으로 인한 전문성 부족 등의 문제가 해결되지 못한 상태로 운영되어 설립목적에 맞는 역할을 하지 못하는 실정이다.
경기도는 광역교통 문제 해결을 위해 19대 대통령선거에서 수도권 광역교통청 설립을 대통령선거 공약으로 만들기 위해 국가발전을 위한 전략과제라는 공약집을 각 당에 전달하고 2017년 4월 14일 국회에서 ‘대도시권 광역교통기구 설립 방안’ 토론회가 개최되도록 지원하는 등 많은 노력을 기울였다. 이러한 노력의 결과 더불어민주당을 비롯한 각 당은 대도시권 광역교통청 설립을 공약으로 제시하였다. 2017년 5월 10일 문재인 대통령 취임 이후 국정기획자문위원회는 7월 19일 ‘국정운영 5개년 계획’의 100대 과제를 발표했는데 ‘교통통신비 절감으로 국민 생활비 절감’ 과제의 세부 내용으로 ‘2018년 광역교통청 신설’ 내용이 포함되었다.
본 연구는 수도권 광역교통행정기구 설립의 필요성을 검토하고, 광역교통청 조직의 역할, 조직의 형태 및 재원확보 방안을 마련하는데 목적이 있다. 이를 통해 수도권 광역교통청이 수도권 주민의 편리한 대중교통 이용을 위해 실질적으로 역할할 수 있는 방안을 마련하고자 하였다.
수도권 광역교통행정기구 설립 필요성과 관련해서는 대도시권의 원활한 교통체계 중요성을 인식하고 광역교통의 접근방식 변화가 필요하다. 중앙정부는 지역 간 통행에 많은 예산을 투자해 왔는데 통행수요를 살펴보면 전국 여객통행의 80%가 대도시권에서 발생하고 있다. 우리나라 인구의 79%가 대도시권에 거주하고 있음을 고려하여 대도시권 교통시설에 대한 투자를 늘려 국민들이 편하게 통행할 수 있는 방안을 적극 검토해야 한다. 또한 광역통행의 이동권을 보장하기 위한 역할도 중요하다. 최근 기초 서비스로서 이동권 보장(MaaS; Mobility as a Service)이 주요 이슈가 되고 있다. 대중이 이용하는 교통체계와 정보통신기술이 결합되어 개개인의 특성을 고려한 이동권을 보장해 주는 것이다. 대도시권별로 교통여건에 맞게 교통약자를 포함한 교통 이용자들의 광역통행 이동권을 보장하기 위한 정책을 통합적으로 추진하기 위한 광역교통행정기구의 설립이 필요하다.
경기도(경기도 평생교육진흥원)에서 ㈜한국리서치에 의뢰하여 수도권 주민 500명을 대상으로 2017년 6월 26일~27일에 걸쳐 수도권 광역버스 정책에 대한 인식조사를 실시하였다. 수도권 광역교통정책을 통합적으로 관리하는 행정체계로 ‘수도권 광역교통청’을 설립하는 방안에 대해 설문한 결과 ‘행정구역으로 나뉜 교통문제를 근본적으로 해결할 수 있다는 차원에서 긍정적’이라는 의견이 71.3%, ‘서울, 인천, 경기의 지방 자치권을 침해할 수 있다는 차원에서 부정적’이라는 의견이 18.5%였다. 통학이나 출퇴근을 주로 광역버스를 이용하는 응답자의 경우 긍정적이라는 의견이 80.8%로 승용차 이용자(69.3%)와 지하철/철도 이용자(69.0%)에 비해 긍정적인 응답이 상대적으로 많았다.
수도권 광역교통청이 만들어지면 이 조직에서 수행할 역할은 광역버스 서비스 개선, 광역철도의 효율성 제고, 환승센터의 편의성 증진, 간선급행버스(BRT)의 역할 정립, 광역교통계획 수립, 광역도로의 갈등 조정, 빅데이터에 근거한 광역교통정책 추진 등으로 파악되었다. 그 중에서도 기존에 극심한 혼잡을 나타내던 직행좌석버스를 광역급행(M)버스로 전환하여 좌석제를 실시하게 되면 수도권 대중교통 이용객들의 서비스는 크게 향상될 것으로 예상된다. 또한 버스를 기다리면서 불편을 겪어야 했던 대중교통 이용객을 위한 환승시설 개선도 시급히 개선해야 할 과제로 판단된다. 광역버스 환승정류장 시설은 서울시에 위치하는 반면 이용객은 수도권 주민이라서 서울시가 사업을 추진하는데 소극적이었는데 수도권 광역교통청이 설립되면 대중교통 이용객 편의를 위한 사업을 적극 추진할 필요가 있다.
수도권 광역교통청의 조직형태와 관련해서는 ‘행정중심복합도시건설청’과 ‘새만금개발청’과 같이 국토교통부의 외청 형태로 구성하는 방안이 검토되었다. 대통령소속위원회 형태로 설치하는 방안도 검토하였는데 조직을 신속하게 만들 수 있고 대통령 관심도에 따라 협의조정 기능을 강화시킬 수 있는 장점이 있지만 집행력이 부족하고 지속성이 보장되지 못하는 단점이 있다.
‘행정중심복합도시건설청’은 2005년 3월 제정된 신행정수도 후속대책을 위한 연기공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따라 2006년 1월 개청하였다. ‘새만금개발청’은 새만금사업 촉진을 위한 특별법(이후 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법으로 명칭 변경) 제정에 따라 2013년 설립되었다. ‘행정중심복합도시건설청’과 ‘새만금개발청’ 모두 청장은 정무직으로 하고, 차장은 고위공무원단에 속하는 일반직 국가공무원으로 하고 있다. 또한 조직 및 직무범위, 그 밖에 필요한 사항은 행정중심복합도시건설청 직제 및 새만금개발청 직제 로 규정하고 있다.
20대 국회에서는 수도권 광역교통청 설립을 위해 박광온 의원이 2016년 9월 23일 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 개정안을 발의하였으며, 정병국 의원이 2017년 10월 27일 정부조직법 개정안을 발의하였다. 두 법안 모두 청장은 정무직으로 하고, 차장은 고위공무원단에 속하는 일반직 국가공무원으로 하였다. 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 개정은 국회 국토교통위원회와 법제사법위원회를 거쳐 본회의에서 통과하면 되기 때문에 정부조직법 개정보다는 쉽게 이루어질 수 있다고 판단된다.
본 연구에서는 광역교통청 조직과 관련해서는 광역교통청장 산하에 융합교통국과 이동서비스국, 데이터분석국을 두는 방안을 제안하였다. 4차 산업 혁명시대를 맞이하여 교통수단간 융합과 이동성 확보, 데이터에 기반한 정책이 앞으로 대도시권 교통정책 추진에 있어서 중요해 질 것으로 판단되기 때문이다. 융합교통국에서는 교통정책과, 광역철도과, 광역도로과, 환승시설과 업무를 담당한다. 이동서비스국에서는 광역버스과, 간선급행버스(BRT)과, 이동편의과, 운영지원과 업무를 담당한다. 데이터분석국은 교통정보과, 요금정책과, 교통분석과 업무를 담당한다. 정원은 초기에 청장, 차장 각 1명, 국장 3명, 과장 11명, 직원 110명 등 126명 수준을 확보하는 것을 제안하였다. 수도권 광역교통청장은 갈등 관계에 있는 수도권 광역교통문제 해결을 위해 서울시장, 경기도지사, 인천시장, 국토부장관 등과 적극적으로 협의, 조정하는 역할을 수행해야 하므로 초기에는 장관급 청장을 임명하여 정치력을 발휘하는 것이 바람직하다고 판단된다.
공무원 조직이 늘어나는 것에 대한 비판적 시각도 있으므로 인력을 최소화하고, 새롭게 인력을 충원하기 보다는 기존 인력을 최대한 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 기존 수도권교통본부의 정원 48명을 수도권 광역교통청에서 파견 받아 업무를 수행하는 것이 하나의 대안이 될 수 있다. 서울지방국토관리청의 도로관리업무 인원 일부를 광역교통청으로 흡수하는 방안도 검토 가능하다. 도로법에서 시 관내 국도는 시장이 관리하는데 경기도는 31개 시군중 28개가 시 지역으로 수도권의 경우 서울지방국토관리청에서 관리하는 국도가 많지 않고 도로 확충사업도 많지 않으므로 교통업무로의 전환이 검토 가능하다고 판단된다. 이와 함께 광역교통청의 협의조정 기능이 연속성을 갖고 이루어지도록 하기 위해서는 관련 분야의 전문가를 임기제 공무원으로 채용하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다.
통계청의 2015년 인구주택총조사 자료 중 시도별 통근통학 이동구간 분포자료를 살펴보면 수도권 지역은 타 시도로 이동하는 비율이 18.4%인 반면 비수도권 지역은 6.1%로 타 대도시권의 권역 내 시도간 이동이 수도권만큼 활발하지는 않다. 동남권의 경우 수도권과 달리 부산에서 양산, 김해 등 경남지역으로 출퇴근하면서 광역교통 문제가 발생하고 있다. 또한 충청권은 정부청사 이전 이후 광역 대중교통 협의기구의 필요성이 증대되어 ‘행복도시권 광역교통 협의회’가 구성되어 운영 중에 있다. 권역별 광역교통청 설립과 관련해서는 지방국토관리청과 같이 통일적으로 대도시권별로 설립하기 보다는 수도권, 동남권, 충청권과 같이 광역교통 문제가 발생하고 있는 지역의 특성을 고려하여 필요에 따라 설립하는 방안을 검토하는 것이 바람직하다.
광역교통청이 설립되면 광역교통개선을 위한 재원확보 방안의 마련이 중요하다. 교통시설특별회계 광역교통시설계정(2~6%)이 2010년 지역발전특별회계의 광역발전계정 세입으로 편입되고 광역교통시설부담금도 편입운용되었는데 광역교통청이 설립되면 교통시설특별회계의 광역교통계정으로 재편입시키는 것이 바람직하다. 이와 함께 교통시설특별회계의 교통체계관리계정은 도시철도와 버스의 개선을 위해 균형 있게 운영하거나 계정을 분리하는 방안도 검토가 필요하다. 외국의 경우 지방소비세(Local Sales Tax)의 일정 비율을 교통개선 재원으로 활용하는데 우리나라는 지방소비세가 보통세로 쓰이고 있어서 용도를 정해서 쓸 수 없는 구조이므로 이를 위해서는 제도 개선이 필요하다. 이와 함께 지방세법에 의한 자동차 주행에 대한 자동차세를 활용하는 방안도 모색할 필요가 있다.
본 연구에서는 분석결과를 토대로 다음과 같은 정책을 건의하였다. 첫째로, 수도권 광역교통청 설립과 관련하여 개정안이 발의된 정부조직법과 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법은 2017년에 개정이 추진되도록 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법으로 병합 심리하는 방안을 제안한다. 수도권 교통관리청이라는 명칭은 대도시권 광역교통청으로 변경하여 수도권 외에 타 대도시권도 필요에 따라 설립할 수 있도록 확대할 필요가 있다.
둘째로, 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 개정 이후 광역버스(직행좌석버스)의 M버스(광역급행버스) 전환, 환승센터의 효율적 건립, 광역교통계획 수립체계 정비 등을 위한 관계 법령의 개정이 필요하다. 광역버스의 체계적 관리와 좌석제 시행을 통한 이용자 서비스 개선을 위해서는 광역교통청에서 광역버스의 인면허를 수행하는 것이 바람직하다. 이에 따라 여객자동차운수사업법 등 개별 법령의 개정을 위해서 중앙정부, 지방자치단체 간 T/F 팀을 구성하여 협의하는 것이 중요하다.
셋째로, 광역교통과 관련한 경기도의 기능 강화가 필요하다. 향후 수도권 광역교통청이 설립되어 서울시, 경기도 등 관계 기관 간 협의가 활성화되는 경우 경기도는 광역철도와 환승센터 관련 내용은 철도국장이, 광역버스와 간선급행버스(BRT)는 교통국장이, 광역도로는 건설국장이 협의해야 하는 구조이다. 앞으로의 교통정책은 교통수단간 융합이 중요하므로 철도국, 교통국, 건설국 업무를 총괄하는 광역교통실장을 신설하여 종합 조정하는 것이 바람직하다.
넷째로, 권역별 광역교통청 설립과 관련해서는 지방국토관리청과 같이 통일적으로 대도시권별로 설립하기 보다는 수도권, 동남권, 충청권과 같이 광역교통 문제가 발생하고 있는 지역의 특성을 고려하여 필요에 따라 설립하는 방안을 검토하는 것이 바람직하다.
다섯째로, 광역교통청 설립이 지방분권, 지방자치에 역행하는 정책으로 판단하는 시각에 대해 적극적인 설득과 설명이 이루어질 필요가 있다. 지방자치의 목적 중 하나가 주민 생활의 불편 해소라는 측면에서 많은 수도권 주민들이 겪고 있는 출퇴근 스트레스를 없애는 것은 매우 중요한 과제이다. 지방자치단체 간 원만한 협의를 통해서 문제가 해결되면 좋겠지만 갈등이 지속되면 중앙정부도 적극적으로 참여하여 문제를 해결하는 것이 바람직하다는 점을 지속적으로 알릴 필요가 있다. 특히 교통 및 환경, 도시계획 등과 관련된 광역행정은 지방자치단체 간 갈등관리 차원에서 단기적으로는 중앙정부와 함께 해결방안을 모색하는 것이 필요하다. 추후 지방자치가 성숙되면 광역교통청을 특별지방자치단체 형태로 전환하는 것도 가능하므로 장기적 발전방안을 갖고 추진할 필요가 있다.

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  • 최종수정일 : 2017-02-27