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경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 연정강화를 위한 지방자치제도 개선방안
저자 조성호,김흥식 과제분류 정책연구과제
발행월 2017-09 보고서번호 2017-49
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 HWP 인포그래픽스
본 연구에서는 경기도의 연합정치의 추진현황, 성과와 한계를 분석 평가하고, 이를 토대로 연합정치의 강화를 위한 제도개편 방안과 더불어 지방자치제도 개선방안을 제시하였다.
우선, 경기도 연합정치의 추진현황을 분석하면 다음과 같다. ⅰ) 정책연합 측면에서, 제1기는 20개 조항 32개 사업을 담은 경기연정 합의문을 작성하였으며, 제2기는 79조항 288개 사업을 담은 「경기도 민생연합정치 합의문」을 작성하였다. 그리고 제1기는 「경기도 연합정치 실행위원회 구성 및 운영 조례」를 제정하였으며, 제2기는 제1기 조례를 흡수하여 「경기도 민생연합정치 기본조례」를 제정함으로서 제1기의 조례를 확대 개편하였다. ⅱ) 정부연합 측면에서, 제1기의 사회통합부지사는 보건복지국, 여성가족국, 환경국 총 3개 실국, 연정협력관(4급상당), 대외협력담당관과 따복공동체 지원단을 담당하였다. 제2기에서는 연정부지사는 연정과제를 바탕으로 도정 전반을 총괄함으로서 업무의 범위를 제1기보다 확장하였으며, 연정협력국(3급 상당), 연정협력관과 대외협력담당관, 따복공동체지원단을 소관하였다.
한편, 경기도 연합정치의 성과와 한계를 평가하면 다음과 같다. 첫째, 정책연합 분야에서, ⅰ) 연합정치 프로세스 측면에서, 제1기에서는 자치단체장 중심의 정책결정 환경에서 양당 중심의 정책결정 환경으로 변화하였으며, 제2기는 사업을 추진함에 있어 연정위원장과 집행부를 함께 참여시킴으로서, 연합정치의 프로세스를 강화하였다. ⅱ) 예산편성 프로세스 측면에서, 제1기에서는 예산추진 과정에서 집행부와 의회가 나뉘어 편성과 심의를 나누어 진행하였지만 제2기에서는 예산편성과 심의를 일원화 하였다. ⅲ) 도민의 주요정책 측면에서, 제1기에서는 일자리를 창출하고 메르스 위기를 극복하여였으며, 제2기는 저출산·고령화로 인한 인구문제를 인구정책 조정회의를 통해 인구절벽 문제를 대비하였다. ⅳ) 도 재정건전성 측면에서, 제1기에서는 경기도 산하 5개 기관을 2개 기관으로 통폐합함으로서, 도 재정건전성을 강화하고, 제2기에서는 각종 투자사업을 재검토하고 중복사업을 줄임으로서 ’18년 경기도 부채제로를 달성할 예정이다. ⅴ) 정부합동평가 측면에서, 제1기에서는 2016년 행안부 선정 「정부합동평가」 道부 1위를 최초로 달성함에 있어 사회통합부지사가 총괄하는 사회복지 및 여성 분야의 좋은 성과(‘가’등급)가 큰 기여를 하였으며, 제2기에서도 2017년 행안부 선정 「정부합동평가」2년 연속 1위를 하는데 크게 기여하였다.
둘째, 정부연합 분야에서, ⅰ) 권력 배분의 측면에서, 제1기의 경우 야당출신의 사회통합부지사는 보건복지 환경 여성가족 등 3개 실국을 담당하였지만, 제2기의 경우 연정부지사는 전 실 국을 관여할 수 있는 권한을 부여함으로서 실질적 권력 공유를 실현했다. ⅱ) 연합정치 시스템적 측면에서, 제1기는 연합정치를 수행할 수 있는 「연합정치 실행위원회」를 설치하는데 그쳤지만, 제2기는 제1기 연정에서 발생했던 갈등상황을 유연하게 처리할 수 있도록 「연정 중재위원회」를 설치함으로서 발전하였다.
경기도 연합정치는 이러한 성과에도 불구하고 다음의 네 가지의 한계를 드러냈다. ⅰ) 우리나라의 경우 「헌법 제118조 제1항과 제2항」과 「지방자치법 제5장과 제6장」에 명시된 독임제형 기관구성(지방자치단체장중심의 기관구성)으로 인하여, 유럽의 여러 국가에서 시행하고 있는 합의제 기관구성 기반의 연합정치 시행을 추진함에 있어 한계를 드러낸다. ⅱ) 경기도 연합정치의 경우, 연정위원장이 집행기관이 아닌 의결기관에 소속하여, 일반사업의 계획 - 진행과정 - 결과를 보고받음으로서 옥상옥의 문제를 발생시킨다. ⅲ) 지방의회 의원의 정책제안 능력의 부족문제를 꼽을 수 있다. ⅳ) 현재의 다수대표제 선거로 인한 양당제 중심의 정치제도는 연정을 지속하기에는 제도적 한계를 드러낸다.
이상과 같이 경기도 연합정치의 성과와 한계를 평가하였다. 이하에서는 향후에 경기도 연합정치를 발전시키기 위한 방안을 제시하고, 이를 실천하기 위한 지방자치제도의 개선방안을 제시하였다.
첫째, 합의제 기관구성의 허용이다. 현행의 독임제 기관구성은 단체장의 과도한 지방정부 지배로 지방의회의 기능이 위축되어 지방정부의 민주성과 형평성이 훼손되고 있다. 이에 따라, 우리나라에서 지방자치단체에 합의제 기관구성을 허용하기 위해서는 ⅰ) 독임제형, 합의제형 등 기관구성의 다양화에 대해 헌법에 규정하는 것이다. 즉, 헌법에 지방자치단체에 합의제 기관구성과 독임제 기관을 자율적으로 도입할 수 있도록 규정하고 지방자치단체가 조례로 선택할 수 있도록 하는 방안의 도입이 필요하다. ⅱ) 지방자치법에 기관구성의 다양화를 규정하는 것이다.
둘째, 지방장관제의 도입이다. 경기도가 도입을 검토했던 지방장관제 유형을 살펴보면, 지방장관제 모델 1은 도지사 직속으로 도정최고회의를 배치하고, 3명의 행정부지사 산하에 6명의 명예지방장관을 배치하는 것이다. 지방장관제 모델 2는 도지사 직속으로 도정최고회의를 배치하고, 도정최고회의 내에 6명의 명예지방장관을 배치하는 것이다. 그러나 경기도 2기 연합정치의 연정협약의 진행과정에서, 행정자치부에서 지방장관제가 지방자치법 등을 위반할 소지가 있다고 공문을 통보함에 따라, 지방장관제의 본격적인 실행을 유보하고 연정위원장 제도를 개선대안으로 마련하였다.
지방장관제 도입을 위한 법적 개편방안은 지방자치법을 개정하는 것이다. 도의원의 부단체장 겸직 허용을 위해 지방자치법 제35조(지방의회 의원의 경직 등 금지)에 단서규정을 신설하는 것이다. 그리고 선진국의 대도시처럼 책임부단체장제를 도입하여 책임부단체장이 지방장관이 되도록 하는 것이다. 지방장관제 도입을 위한 분야별 책임부단체장 도입을 위해는 지방자치법 제110조(부지사 정수)를 개정해야 한다. 경기도와 같은 거대 도시의 경우, 5~6명의 책임부지사를 두도록 하는 것이 바람직하다.
셋째, 지방정부 의회의 역량 강화이이다. 지방의회는 단체장에 비해 직원의 인사, 정책형성, 집행 등에 대한 자율성과 권한이 취약한 실정이다. 경기도의 연합정치를 강화하기 위해서는 지방의회의 인사권 독립과 취약한 지방의원 개인적 차원의 보좌 인력과 조직적 보좌기구를 확대하기 위해서는 다음과 같은 의회 역량강화 노력이 필요하다.
ⅰ) 지방의회의 인사권에 대한 독립성 확보를 위해서는 지방의회의 사무직원의 임명권은 지방의회 의장에게 부여하는 자방치법 개정이 시급하다. ⅱ) 지방의원 개인적 차원의 보좌인력 확충을 위해, 현행 지방자치법 제33조의2(의원의 보좌직원)을 신설하여, 시 도의회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 1인의 보좌직원을 두도록 해야 한다. ⅲ) 지방의회 의원의 조직적 차원의 보좌기구 강화를 위해, 3급의 입법 예산정책실을 신설하는 방안이다. 이를 위해서는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」을 개정하여 지방의회에 3급을 둘 수 있는 조항의 신설이 필요하다.
넷째, 지방선거제도의 개편이다. 현행 광역자치단체의 시 도의회 선거의 경우, 소선거구제는 당의 지지도가 높을수록 선거 때 얻은 득표수보다 많은 의석수를 가져가고, 당의 지지도가 낮을수록 선거 때 얻은 득표수보다 낮은 의석수를 가져감으로서 보수와 진보중심의 양당제를 고착화시킨다. 우리나라의 지방자치단체의 독임제 기관구성은 소선거구제 투표제도와 맞물려 지역주의를 고착화하고 국민들에게 정치적 혐오를 발생시키고 있다. 이에 따라, 광역의원의 소선거구제를 폐지하고 중 대선거구제로 개편해야 한다. 즉, 지역구당 1명을 뽑는 소선거구제도에서 3명이상을 뽑는 중 대선거구 제도로 개편해야 한다. 그리고 지방의회 광역의원의 비례대표 의석비율을 현 10%에서 40%로 확대하여 다양한 정당들이 의회에 진입할 수 있어야 할 것이다. 예컨대, 일본 지방자치단체의 의원의 경우 지역구 의석비율 60%와 비례대표 의석비율 40%을 차지하고 있다.

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  • 최종수정일 : 2017-02-27