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연구보고서

경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 경기도 주택수급과 택지·시가화예정용지 공급 간의 연계와 통합관리방안 연구
저자 이상대,봉인식,김진유,김준형 과제분류 정책연구과제
발행월 2017-12 보고서번호 2017-77
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
연구의 목적과 내용
급속한 도시화, 광역화 추세 속에서 만들어지고, 운영되어 왔던 현재의 주택택지시가화예정용지 간의 계획 체제는 수술이 불가피하다. 그 동안 급속한 개발시대 과정에서 주택수급에 대응한 택지, 시가화예정용지의 공급 계획이 계획 간 및 계획 내에서 잘 연계·통합 관리되지 못했으며, 특히 저성장, 저출산, 인구피크 시대에 접어든 현 시점에서는 더욱더 비효율성이 두드러지고 있다. 즉, 계획되었거나 개발된 택지와 시가화예정용지가 잘 활용되지 못하거나 방치되고, 택지에 선(先) 설치되는 기반시설이나 공공시설에 따른 재정 낭비와 비효율적 투자를 유발하고 있다.
본 연구는 위의 문제인식을 토대로, 첫째, 주택 수급과 택지, 시가화예정용지의 공급계획 수립체제와 계획내용 분석, 둘째, 주택, 택지, 시가화예정용지 간 미스매치의 실태와 원인 진단, 셋째, 인구가구소득 구조변화 요인에 따른 주택 및 택지수요의 영향요인 분석, 넷째, 경기도 주택수급 택지 시가화예정용지 공급 간의 연계 및 통합관리방안을 제시한다.

주택, 택지, 시가화예정용지의 수급계획 수립체제와 계획 내용
우리나라의 주택, 택지, 시가화예정용지의 수요공급계획 수립체제는 주거종합계획, 택지수급계획, 도시기본계획의 토지이용계획부문으로 이루어지는 3개의 기본계획을 통해 이뤄진다. 주택-택지 수급계획은 먼저 주택 수요와 공급을 결정하고, 이에 소요되는 택지의 수요와 공급계획을 정하는 주택택지 수급계획 수립 트랙으로 진행된다. 또 시가화예정용지 소요량 산정과 공급물량의 배분은 시·군별로 시가화예정용지 소요량을 주거용지, 상업용지, 공업용지별로 면적을 추정하고, 부문계획인 토지이용계획에 물량계획을 수립하는 도시기본계획 수립 트랙으로 진행된다.
주택 수급의 경우, 그 동안 주택종합계획(현재는 주거종합계획)의 변경 수립을 통해 점진적으로 수요량과 공급량을 축소해왔으나, 공공주택 수급량을 제외하고는 시장 수요와 공급량과 겉도는 경우가 많았다. 택지 수급의 경우, 국토교통부 택지수급계획을 통해 2013 ∼ 2022년의 10년 간 전국적으로 301.3㎢. 수도권은 182.9㎢정도의 공공택지가 소요되는 것으로 추정하고, 공급계획을 확정 운영해왔으나, 실제 개발사업들의 사업진행율이 최근 4년 동안 20% 내외로 그치고 있는데도 불구하고, 택지수급의 차질이나 택지난이 크게 나타나지는 않고 있다. 수도권 내 시·군 기본계획에서의 총 시가화예정용지는 2016-2030년까지 15년간 240.4㎢으로 연평균 16㎢에 달하고, 시가화예정용지 240.4㎢ 중 주거형은 지구단위계획구역을 포함하여 78%인 186.5㎢에 달한다. 이 240㎢의 면적은 수도권 내 기(旣) 시가화지역인 시가화용지량 1,359.5㎢의 17.7%에 해당하는 막대한 규모이다.

주택, 택지, 시가화예정용지 간 미스매치의 실태와 원인
주택 택지 시가화예정용지의 계획 간 및 계획 내 수요공급 간 미스매치의 문제는 법제도적인 한계와 방법론의 무리한 적용에서 연유한다. 첫째, 현행 계획법령 및 지침의 정합성 확보에 대한 규정이 모호하고, 강제성이 결여되어 있어서 주택 택지 시가화예정용지 간 연계 노력이 부족하다. 다시 말해 주택계획과 도시계획 수립과정과 운용이 따로따로 이뤄지고 있다. 둘째, 주택 1호당 택지면적 등 택지원단위가 과다하게 잡혀져 있어 계획된 택지공급량은 일부 유휴화되거나 미공급 물량으로 남아있다. 경기도 내 개발사업을 유형별로 분석한 결과, 실제 원단위는 택지개발사업을 제외하고는 적용 원단위보다 과다하게 나왔다. 셋째, 그 동안 시행된 개발사업의 실현 여부에 대한 분석 결과, 계획된 공급량과 달리 개발이 상당기간 지연되는 것으로 나타났다. 넷째, 개발회사의 사업확대 욕구, 또 토지소유자의 토지이용규제 완화 요구를 적절히 제어하지 못해 적정 공급량을 초과하는 계획을 수립하고 있다. 이에 따라 소요와 공급물량 산정에 있어 LH공사, 지자체 개발공사 등의 사업시행자와 유권자인 시군의 토지소유자의 개발 요구에 휘둘리고 있다.

인구가구소득 변화요인에 따른 주택택지수요 영향분석
저출산고령화 사회 진입과 인구 축소기를 앞둔 시점에서 주택, 택지, 가용토지 시장의 구조적 변화와 수요 감소에 대한 우려가 상존하고 있다. 인구구조, 가구구조, 그리고 소득과 성장률 변화가 장기 주택, 택지, 시가화예정용지 수요 변화에 미칠 영향에 대한 다양한 논의가 필요하다.
인구피크 도달, 가구원수 변화, 그리고 잠재성장율 전망 시나리오에 의한 소득요인을 반영하여 주택, 택지, 시가화예정용지의 수요와 공급계획 수립을 재검토할 때가 되었다. 가구기반 모형에 의한 총 주택수요 추정 결과, 전국의 신규 주택수요는 2016년 약 19.9만 호에서 점차 증가율이 둔화되어 2042년부터는 신규 수요가 제로가 되는 것으로 추정되었다. 그런데 2015년부터 2045년까지 누적시키면 가구기반모형에 의한 신규 주택수요가 인구기반모형에 의한 그것에 비해 대략 200∼300만호 더 많은 수요가 있는 것으로 추정되었다.

주택수급 택지수요 시가화예정용지 간 연계 및 통합관리방안
주택 택지 시가화예정용지 간 수급의 연계 및 통합관리를 위해 다음과 같은 정책을 제안한다. 첫째, 주택, 택지, 시가화예정용지 간 수요공급의 연계·통합관리를 위한 관련 계획법과 자치 조례의 개정을 추진해야 한다. 주택-택지-시가화예정용지 간 또 수요와 공급계획 간에 연계·통합관리를 강제하기 위해「국토기본법」, 「국토계획 및 이용에 관한 법률」,「시·도 도시계획조례」에 주택-택지-시가화 예정용지 간 연계에 대한 강제조항을 명확하게 신설해야 한다. 또한 관련 기관 및 계획 간 정합성을 확보하기 위해서는 (가칭) ‘관련 정부 간 협의-검토제도’ (IGR, Inter-Governmental Review)를 도입하여 계획 간 연계와 통합의 절차를 이행하게 해야 한다.
둘째, 주택 택지 시가화예정용지 간의 연계 강화를 관련 기본계획의 심의 및 승인 과정에서 준수하는 운영시스템 개선을 추진해야 한다. 현재 행정계획으로 운영 중인 택지수급계획을 도시기본계획의 토지이용계획에 포함시켜 수립하도록 하고, 도시계획위원회 보고 및 자문 안건으로 분류해야 한다. 또 시군의 시가화예정용지 설정 시 주택과 택지 수급의 연계를 강화하기 위해 도시계획위원회의 심의와 조정을 제도화하고, 강화해야 한다. 가령 경기도의 경우, 현재 운영 중인 「인구토지이용 소위원회」 기능을 강화하고, 시가화예정용지의 인구 및 개발용지 반영을 결정할 때「약식 개발사업 타당성 검토서」를 제출받아 심의의 객관성과, 과학성을 강화해야 한다.
셋째, 근본적으로 지역맞춤형, 시장기반형 택지수급정책으로 근본적 변화가 필요하다. 먼저 지역맞춤형 주택택지수급계획체제는 자치분권형 택지수급계획체제를 통해 달성된다. 즉, 이제부터는 주택, 택지의 수요와 공급계획도 시도가 중심이 되는 도시권별 소요와 공급 관리전략으로 전환하고, 중장기적으로는 시도를 뛰어넘는 대도시권 계획기구를 통해 실천해나가야 한다. 경기도에는 경기도형 택지원단위를 적용해야 한다. 다음으로는 시장기반형(market-based) 택지수급계획체제가 필요하다. 앞으로 정부(국가 및 지방)가 할 일은 공공·공적 주택용지나 택지의 소요량(Needs)을 중심으로 수급계획을 수립하고, 이를 개발사업 관리로 연결해야 한다. 민간 분양주택 수요량(Demands)은 공공이 아무리 소요량과 공급량을 정해 놓아도 실제 실현되는 것은 한계가 있기 때문에 더 이상 중앙정부나 지자체가 시장에 주택과 택지가 얼마나 필요하니 얼마를 공급하겠다는 식의 무리한 계획은 하지 않아야 한다. 시가화예정용지는 공공주택과 공공택지 개발이든, 민간분양주택 개발이든 장래 사용할 개발가용지의 저수지 역할을 충실하게끔 하면 되고, 대신 주택부동산 시장에 유연하게 반응하도록 도시기본계획의 변경과 수정 기준을 완화하면 된다.
지난 30여 년 동안 우리는 택지개발 방식에 무게중심을 두었고 그 관성으로 인해 지금도 여전히 제도와 주체들이 택지개발에 초점을 맞추고 있지만 향후에도 기존 시스템으로 하는 것이 바람직한 것인지는 생각해봐야 한다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13