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경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 개발이익 공공환원 사례 심층연구
저자 강식 과제분류 위탁연구과제
발행월 2019-10 보고서번호 2019-08
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
이 연구는 개발이익 공공환원 실태 분석, 벤치마킹 제도 분석, 판교대장 도시개발사업에 대한 심층 분석을 통해 경기도의 개발이익 도민환원제 도입에 시사점을 제공하는 것을 목적으로 한다. 개발이익 공공환원 실태 분석에 앞서 먼저 개발이익 공공환원에 대한 개념을 설정하고 환원 수단에 대해 검토하였다. 이어 개발부담금, 용도지역 변경 주거용지 조성사업, 공공지원민간임대주택 공급촉진지구, 도시개발사업, 광역교통개선대책 및 광역교통시설 부담금, 한국토지주택공사 개발사업, 특별회계와 기금의 경기도 운영 실태를 분석하였다.

개발부담금은 감면, 면제조항으로 인한 부과대상 사업의 축소, 실효율이 낮은 공시지가, 부풀려진 개발비용의 산식 투입으로 인해 징수실적이 저조한 것으로 나타났다. 또한, 개발이익환수법에서 징수금을 지역발전특별회계와 기초자치단체로만 배분하도록 규정하고 있어 광역자치단체인 경기도로 귀속되는 징수금이 없는 것으로 나타났다. 용도지역 변경 주거용지 조성사업의 경우 특정 지자체가 주로 이용하고 있고 기부채납 기준이 용도지역 변경 후 용적률 대비 증가분의 100분의 45로 낮아 특혜시비 가능성이 있어 개편이 필요한 것으로 나타났다. 공공지원민간임대주택 공급촉진지구의 경우 공공기여시설 부담비율이 도시개발사업 평균보다 현저히 낮게 나타났다. 또한, 주택정책자문회의, 도시계획위원회, 통합심의위원회라는 3단계 심의 구조에도 불구하고 ‘도시계획 용도지역 변경 주거용지 조성사업 검토 기준’을 이용하고 있는 등 심의관리가 일관성 있게 제대로 이루어지지 않는 것으로 나타났다. 도시개발사업의 경우 입안권을 가진 시군이 개발이익 환수에 적극적이지 않은 구조를 가지고 있어 경기도와 사업협의 수준을 뛰어넘는 더 높은 차원의 협조가 필요한 것으로 나타났다. 광역교통개선대책의 경우 중규모, 연접개발, 지구분할 등으로 인해 광역교통개선대책이 수립되지 않는 사업들이 많고 개선대책 부진사업에 대한 제재조항 미비, 택지분양 수입을 통한 재원 마련 구조로 인해 사업이 지연되는 경우가 많았다. 광역교통개선대책 사업 준공이 늦어져 입주시점부터 대중교통서비스 제공 시점까지 공백이 발생하는 문제가 있다. 광역교통시설 부담금의 경우 사업인가 시점에 부담금이 부과되어 징수실적이 떨어지고 있고, 징수된 부담금을 광역철도 중심으로 사용하여 여타 사업에 쓰는 비용이 많지 않다는 문제가 나타났다. 한국토지주택공사의 개발사업의 경우 개발이익의 관외 유출 문제가 발생하고 있으며, 생활 SOC 시설 공급 지연으로 인해 입주민들이 피해를 입는 사례가 많이 나타났다. 개발이익의 공공환원의 재원 운용과 관련하여 특별회계는 단기, 기금은 장기사업에 좀 더 적합한 것으로 나타났다.

개발이익 공공환원 제도 사례분석에서는 서울시의 사전협상제도, 결합개발, 지역 재투자 관련 제도를 검토하였다. 서울시 사전협상제도는 민간의 용도지역 변경 제안에 대해 협상을 통해 공공기여를 결정하고 지구단위계획에 의해 이행을 담보하는 방식으로 현대자동차부지 등에 이용되었다. 결합개발 법령 사례로 이문3구역 결합재개발사업과 성남신흥주공·통보8차 결합재건축사업, 경기도 지역균형개발형 산업단지 조성사업 사례 등을 검토하였다. 지역재투자 법령 사례로 도지재생법 도시재생혁신지구와 산업구조고도화사업 등을 검토하였다.

판교대장 도시개발사업은 다양한 수법을 통해 개발이익을 공공으로 환원한 사례라는 점에서 심층 분석을 수행하였다. 이 사업에서는 공모를 통해 PFV 성남의뜰 주식회사를 사업시행자로 지정하고 사업협약, 주주협약 등을 통해 약 5,503억 원을 사전이익으로 확정하였다. 또한, 결합개발 방식을 활용하여 구시가지에 위치한 제1공단을 공원으로 조성하도록 하였으며 다양한 방법을 통해 각종 기반시설을 설치하였다. 또한, 임대주택 용지를 배당을 통해 확보했으며, 지역화폐를 이용한 시민배당과 같은 새로운 개념의 정책을 추진하였다.

경기도의 개발이익 도민환원제 도입과 관련하여 정책 제언을 정리하면 다음과 같다. 법령 개정과 관련하여, 먼저 「공공주택특별법」 개정을 통해 결합개발과 지역 재투자 규정의 신설, 생활 SOC 기부채납 인정 규정을 마련하는 것이 필요하다. 「도시개발법」을 개정하여 도시개발사업에 사전협상제도를 도입하는 것이 필요하며, 도시개발사업으로 추진되는 테크노밸리 등에 기존의 결합개발을 적용하여 낙후지역 테크노밸리 조성에 이용할 필요가 있다. 「개발이익환수에 관한 법률」을 개정하여 개발부담금 징수금을 광역자치단체에 배분하도록 하는 것이 필요하다. 또한 개발비용 산정 전문기관을 광역자치단체장이 지정할 수 있도록 하여 투명성과 공정성을 강화할 필요가 있다. 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」 개정을 통해 광역교통개선대책 수립기준 하향 조정, 부진한 광역교통개선대책 사업에 대한 제재 강화, 광역교통개선대책 사업 완료를 택지 및 도시개발사업의 준공 조건으로 명기, 광역교통개선대책 수립권자인 도지사의 권한 강화, 광역교통시설 부담금 체납에 대한 중가산금 부과 등이 필요하다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률시행령」 및 「산업입지의 개발에 관한 통합 지침」상의 산업단지 결합개발 시 산업시설용지 매각 수익뿐만 아니라 지원시설용지 매각 수익까지 산업단지 손실 보전에 사용할 수 있도록 개정할 필요가 있다.
경기도 차원의 제도 개선 사항은 다음과 같다. 용도지역 변경 주거용지 조성사업과 관련하여, 「주거용지 조성사업 추진에 따른 용도지역 변경 및 공공기여시설 기부채납 검토 기준」상의 공공기여 부담비율 기준 45%의 상향 조정, 도시개발사업을 회피하기 위한 꼼수개발 차단을 위해 사업규모를 제한할 필요가 있다. 또한 현재의 사전협의 규정을 발전시킨 경기도형 사전협상제도의 도입이 필요하다. 공공지원민간임대주택 공급촉진지구의 경우 3단계 심의의 연계성 강화 차원에서 별도의 운영지침을 마련하고 특혜 논란 방지 차원에서 사전협상제도를 도입하는 것이 필요하다. 아울러 재정절감 차원에서 임대주택용지 기부채납 대신 준공 임대주택의 기부채납을 활성화할 필요가 있다. 개발이익 도민환원제 도입 근거로 선언적 성격의 가칭 “경기도 개발이익 도민환원제 조례”를 제정하여야 한다. 또한, 경기도시공사가 환수할 개발이익을 지역에 재투자하거나 복지 분야로 투입할 경우 이를 관리해 줄 특별회계 및 기금 설치가 필요하다.

판교대장 도시개발사업은 대규모 개발이익 발생 사업에 대한 공공의 적극적 참여, 금융기관 중심 PFV 방식 활용, 사전이익 확정방식 활용, 개발이익 공공환원을 위한 다양한 수법 활용, 지역화폐 이용 개발이익 도민배당, 전담조직 구성과 의사결정권자의 리더십이 개발이익 도민환원제 도입에 중요함을 시사하고 있다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13