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경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 정부의 재정분권 추진과 경기도 재정혁신 방안 연구
저자 이현우,이용환,박충훈,우명동,남황우,유태현,신원득 과제분류 전략정책연구
발행월 2019-12 보고서번호 2019-55
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
대통령이 지난 2018년 10월 지방자치의 날을 맞이한 연설에서 표명한 바와 같이 자치분권의 핵심은 재정분권이라고 할 수 있다. 자치분권은 중앙과 지방의 권한 및 기능 배분의 문제이며, 지방자치단체로의 행정권과 입법권을 포함한 권한 및 사무배분을 통해 이루어질 수 있다. 그리고 이를 위해 필요한 재정확보는 필수적으로 요구되기 때문에 자치분권 논의에 있어 재정분권이 주요 이슈로 논의된다.
강력한 자치분권을 지향하는 지금의 정부는 재정분권을 주요 국정과제로 선정하고 로드맵 작성, 전략회의 추진 등 적극적인 움직임을 보인다. 이러한 중앙정부의 움직임의 영향은 개별 지방정부로 이어지고, 각 지방정부의 재정운용 현황에 따라 그 여파는 다르게 작용할 수 있다. 따라서 개별 지방정부에서는 중앙정부의 재정분권 영향을 분석하고, 자기 지역의 특성이 반영된 재정운용 현황, 사무분담 수준 등을 기초로 차별적인 대응방안의 모색이 필요하다.
따라서 본 연구에서는 중앙정부의 단계별 재정분권 추진과정 및 경기도에 미치는 영향을 분석하여 경기도의 재정혁신 방안을 제시하고자 한다.
이를 위해 OECD 국가의 정부 간 재정관계를 살펴보고, 우리나라의 재정분권이 나아갈 방향으로서 ‘협력적 재정분권’을 이해하고, 지방재정의 자율성과 책임성을 강조하고자 한다. 그리고 이를 위한 혁신방안으로 세입측면에서 지방세와 지방채를, 세출측면에서 재정관리제도와 지방의회의 재정관리 혁신방안을 제시하고자 하였다.
우선, 이론적 논의로 재정분권의 개념을 현상적 측면과 본질적 측면으로 나누어 살펴보고, 재정분권의 궁극적 목적이 지역이 가진 자원(인적, 물적)을 활성화 함으로써 지역주민의 삶의 질 개선에 있음을 확인하였다. 이를 기초로 재정분권 이론으로 1세대 재정연방주의와 2세대 재정연방주의를 살펴보고, 협력적 재정분권까지 그 역사적 전개과정을 살펴보았다. 또한, 지방재정의 자율성과 책임성의 개념과 중요성을 확인하였다. 재정분권은 지방정부의 책임하에 중앙정부로부터 독립하여 처리할 수 있는 권한의 확대와 지역의 특성과 주민의 선호에 부합하는 행정서비스를 제공해 재정 운용의 자율성과 책임성을 확보하는 맥락으로 이해할 수 있으며, 재정분권을 강화는 지방재정의 자율성과 책임성을 기반으로 한다고 볼 수 있다.
이어서 OECD 정부 간 재정관계를 비교분석하였다. 재정분권은 어떤 수단을 선택하느냐에 따라 결과가 달라 바람직한 수단을 선택하는 것이 중요하다. 이와 관련해 선진국의 정부 간 재정관계를 살펴보는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 분석대상은 연방정부 3개국(미국, 캐나다, 독일)과 단일국가(일본, 영국, 프랑스)와 북유럽 4개국(스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크)를 살펴보았다. 분석은 총조세부담률 비교, 중앙-지방의 세입 비중 검토, 정부 수준별 세출비중, 국가별 세입구조, 국가별 이전재원 구조의 총 다섯 단계로 나누어 진행하였으며, 분석 결과는 지속적으로 지방세 비중이 높아졌으며, 전체적으로 지방정부의 자체재원 비중이 높고, 자주재원 비중이 높았고, 또한 정부 간 재정조정은 일반보조금 즉 지방교부세를 중심으로 운영되며 특정보조금은 감소하고 포괄보조금의 비중이 높은 것으로 나타났다.
다음으로 정부의 재정분권 1단계 추진 영향을 지방소비세와 지방소득세 및 지방교부세로 나뉘어 최신 데이터를 가지고 시뮬레이션 분석을 통해 예측하였다. 그 결과 지방소비세의 재원을 부가가치세의 21%로 확대하는 경우, 지방소비세 총액은 6조 8,752억 원이 증가해, 14조 4,379억 원으로 예측되었다. 이에 따라 지방세 비중은 1.7%p 상승해 23.9%로 전망되며, 중앙 및 지방재정과 지방교육재정에 여러 가지 간접효과를 유발해 순재정효과는 1조 8,472억 원으로 예상된다. 법인세분 지방소득세를 10%p 상승시킬 경우, 12조 4,420억 원의 규모가 예상되며 정률교부세 재원 감소 등의 파급효과로 순 재정효과는 5조 600억 원으로 분석된다. 마지막으로 정률교부세의 재원을 내국세의 19.24%에서 22%로 인상할 경우 보통교부세 재원은 6조 8,287억 원의 증가가 예상되었다.
이어서 시뮬레이션을 기초로 2단계 재정분권 추진을 점검한 결과, 내실화를 위해서는 기본적으로 자치분권과 재정분권 간 관계의 명확화, 국세-지방세 관계 인식 재고, 2단계 재정분권 추진의 구체화(국고보조금제도 정비, 지역상생발전기금 내실화 등)가 요구됨을 확인하였다. 그리고 세입측면의 재정혁신 방안으로 지방세 혁신방안으로 ①지방세제 기간세(基幹稅) 체계 구축, ②자체재원 몫 확대를 위한 추진전략(주세, 종합부동산세 등 지역성이 뚜렷한 경우 등) 모색, ③지방세 과세대상 확대(유사 과세대상 간 과세 형평성 제고), ④지방세 비과세 감면 축소 정비, 지방세 새로운 세원 발굴 등을 살펴보았다.
다음으로 증가하는 신규수요에 대응하기 위한 지방SOC 투자재원의 부족에 대한 대책으로 지방정부 자금조달 수단으로 지방채 혁신방안을 살펴보았다. 지방채는 주로 효용이 장기간에 걸쳐 발생하는 투자적 경비를 충당하기 위해 발행되며 세대 간 부담의 형평성 확보를 근거한다. 이는 기타의 세입원과는 다르게 원금과 이자를 상환해야 해, 재정위기와 관련한 우려가 내재된 재원이다. 그러나 세수증가 한계, 사회복지비 등으로 세출확대 등 지방재정 여건변화에 대한 선제적 대처방안으로 지방채 활용 기반을 구축할 필요가 있다. 따라서, 지방채의 활성화를 위해서는 ①지방채 발행사업의 엄정한 선별, ② 지방채 인식 개선, ③ 지방채 공모시장 활성화 등의 방안을 제시하였다.
이어서 재정분권 추진에 따라 자체재원 증가에 대한 지방자치단체의 책임성을 확보할 수 있는 세출측면의 재정혁신 방안으로 지방재정 예산의 효율적 관리를 위한 재정관리제도에 대해 살펴보았다. 지방재정관리제도는 적용 시기에 따라 사전적 통제장치와 사후적 통제장치로 나뉘며, 전자로 중기지방재정계획제도, 지방재정투자심사제도를 살펴보고 후자로써 지방재정분석 및 진단제도와 지방재정공시제도를 중점적으로 보았다. 그 결과 지방재정의 책임성을 확보하기 위해서는 ① 예산사업에 대한 종합관리시스템 구축 및 예산과정-지방재정관리제도 간 연계 강화, ②과학적인 추계기법 개발 및 적용, ③ 지방재정투자심사제도의 심사위원회 구성 전문화 및 객관화, ④ 지방재정분석 및 진단제도 유인제도 마련 등의 혁신방안을 제시하였다.
다음으로 지방의회의 재정관리 역할 제고를 위한 혁신방안을 살펴보았다. 지방의회는 주민을 대표하는 기관으로서 헌법(제40조, 제117조 등)에 기초하여 지방재정관리에 관여하며, 주민의 참여 요구와 집행부의 효율적 행정운영을 위해 관리 및 견제하는 역할을 수행한다. 특히 지방의회는 지방정부의 정책결정에 행정수요를 충실히 반영할 수 있도록 지역주민을 최대 고객으로 사향식 정책 수립을 위한 지역내 파트너십 체제 구축에 있으며 이는 비정부조직 등 다양한 서비스공급 주체와의 연계망 등장 안에서 지방의회의 재정적 관여가 요청되고 있다. 따라서, 지방의회의 재정관리 방향 및 전략으로 ① 예산 결산 심사의 질적 산출성 제고, ② 능동적 자치입법권 행사, ③ 지방재정 의정 거버넌스 구축을 제시하였다.
마지막으로 앞서 살펴본 내용을 종합적으로 검토하여 경기도의 재정혁신 방안을 도출하였다. 다양한 행재정 상황 변화 요인으로 첫째, 자치분권 추진으로 인한 행정여건 변화로 지방자치단체의 기능 분화 및 공공부문 영역 확대와 주민요구 증대에 따른 신규 행정수요 공백, 둘째, 재정지출 증가에 따른 지방재정 변화로 다양한 지방행정서비스 증가로 인한 지방재정 지출 급증과 이전재원에 의존하는 지방재정 구조에서 발생하는 가용재원의 한계 등을 지적하였고, 이상을 고려한 경기도의 재정혁신 방향은 첫째, 재정분권에 따른 재정운영의 자율성을 확보할 수 있어야 한다. 세입측면에서 ①지방세제 개편과 광역토지보유세 도입, ②지방채의 순기능 강화를 위한 주민동의제 도입, ③모든 광역과 기초 자치단체가 재정력에 비례하여 출자하는 방식의 지역상생발전기금의 전면개정 등을 제안하였다. 둘째, 재정분권에 따른 책임성을 확보하는 방향이다. 세출측면에서 재정관리제도 재정비, 주민참여와 집행부와 협력한 지방의회의 거버넌스 구축을 통한 재정관리 등을 제안하였다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13