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연구보고서 상세내용
제목 트윈시티모델에 기반한 남북한 접경지역 분석과 발전 전망
저자 이정훈 과제분류 기본과제연구
발행월 2019-11 보고서번호 2019-02
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
1. 연구의 목적 및 이론적 기초
본 연구는 남북한 간 정치·군사적 긴장이 완화되고 교류협력이 활성화되는 경우를 가정하여 남북한 접경지역의 변화에 관해 전망하고자 한다. 전망의 이론적 근거는 국경을 사이에 두고 양측의 접경지역이 경제, 사회, 정치, 문화적으로 긴밀한 상호관계를 맺으며 동조화(twining)하는 트윈시티모델과 사례에 기반한다.
문헌 검토를 기반으로 접경지역에서는 초국경 교류가 활발해짐에 따라 서로 긴밀한 보완·협력 관계를 유지하는 트윈시티가 형성되는 경향이 나타나고 있음을 살펴본다. 트윈시티의 형성에 작용하는 요인을 확인하고 실제 사례를 통해 그러한 요인들이 어떻게 작용하고 있는지를 살펴본 후, 남북한 접경지역에 적용하여 변화 전망을 제시한다.

2. 사례 : 미국-멕시코, 홍콩-심천 트윈시티
본 연구의 목적인 남북한 접경지역에 트윈시티의 형성 여건 분석과 발전 전망 수립을 위해서 홍콩-심천, 미국-멕시코의 사례를 살펴보았다.

1) 미국-멕시코 접경지역 트윈시티화
미국-멕시코 접경지역의 트윈시티화는 1964년 멕시코의 국경지역 산업화프로그램(BIP)에 의해서 본격화되었다. 미국 등 선진국의 기업들이 멕시코에 공장을 설립하여, 원부자재는 미국 등에서 수입하고 멕시코에서는 조립 및 가공을 하여 최종재를 수출하는 방식의 분업관계를 형성하였다. 이러한 멕시코의 임가공 공장을 마킬라도라라 칭한다.
NAFTA가 체결된 이후에는 멕시코 경제에 대한 마킬라도라의 기여도가 더 증가하여, 국내총생산 중 석유 다음으로 비중이 높은 산업으로 발전하였다. 이에 따라 1990년대 중반부터 멕시코 전역에서 접경지역으로 사람들이 몰려들었다. 마킬라도라 프로그램이 시작된 1965년 공장 12개, 취업자 3,000명으로 시작하여 2012년에는 공장 5,055개, 취업자 2백만명으로 산업 규모가 크게 성장하였다. 1994년부터 2006년까지 마킬라도라의 해외직접투자금은 26,203조 달러인데 그중 미국의 비중이 88.4%로 압도적으로 높다. 이렇듯 양국의 경제는 긴밀하게 결합되었으며 접경지역은 서로 유기적 연관성을 가지게 되었다.
초기에는 단순 수출 임가공 산업에 한정되어있던 마킬라도라 프로그램이 NAFTA 체결 이후 자동차, 전자제품, 컴퓨터 등 고부가가치 제품 생산으로 산업구조가 고도화되었다. 그리고 시간이 지남에 따라 초국경 교류협력 대상이 접경지역 일부 도시에서 내륙의 주요 도시로까지 확산되는 경향이 나타났다.
접경지역은 취업기회 확대 등의 이점으로 인구가 지속적으로 증가하였다. 2000년부터 2010년까지 멕시코 전체 연평균 인구성장률이 1.52%인데 반하여 접경지역 주의 성장률은 1.94%로 상당한 차이를 보였다. 1998년부터 2016년까지 티후아나에서 샌디에이고로 월경하는 사람의 수는 연평균 51.7백만명으로 조사되었다. 미국-멕시코 접경지역 사람들은 출퇴근, 쇼핑, 친구·친척 방문 등의 목적을 갖고 국경을 넘는 것으로 나타났다.

2) 홍콩-심천 접경지역 트윈시티화
홍콩-심천은 1980년 개혁개방이 시작된 이후 3단계에 걸쳐서 트윈시티화의 진화·발전이 있었다.
제1단계는 1980년부터 1997년까지 전방상점-후방공장모델 협력 단계
제2단계는 1997년부터 2003년까지 적응 및 협력단계
제3단계는 2003년부터 현재까지 시장 및 정부에 의한 협력단계로, 보다 높은 단계로의 통합 유지
제1단계 시기 홍콩의 기업은 제조업 공장을 심천으로 이전하였으며, 홍콩은 생산자서비스업 중심으로 산업을 재구조화하였다.
제2단계인 1997년 이후 2003년까지의 특징은 심천의 산업구조가 고도화되고, 투자가 심천의 외곽, 동관 등 광둥성의 전 지역으로 확대되어 산업구조 및 공간구조의 변화가 동시에 일어났다는 것이다. 산업구조의 측면에서 심천은 단순한 임가공 중심에서 첨단기술산업, 항만물류산업 등을 중심으로 홍콩으로부터 점차 독립적인 산업구조를 확립하게 되었다.
제3단계인 2003년 이후 현재까지의 홍콩-심천 초국경 협력의 특징은 국경의 장벽을 낮추어 동일경제권역으로서 통합성을 질적으로 고도화하고자 하는 것이다. 이러한 특징은 CEPA(Comprehensive Economic Partnership Agreement, 포괄적 경제동반자 협정)와 GBA(Greater Bay Area) 프로젝트 등의 주요 정책 내용에서 찾아볼 수 있다. CEPA의 주요 내용은 중국 본토 시장을 홍콩에 개방하는 것이다. 특히 홍콩의 서비스업 수출에 대한 중국의 개방 정도를 확장하고자 하였다.
2017년 7월 1일 국가발전계획위원회와 광둥성 홍콩 마카오 정부는 ‘광둥성 홍콩 마카오 협력증대를 위한 GBA 지역개발 기본협정’에 서명하였다. 2018년 2월 18일에는 ‘광둥성 홍콩 마카오 GBA 지역개발 개요’가 공표되었다. GBA 프로젝트는 대상지역간 인적·물적 교류 활성화를 위하여 교통·물류 기반시설 구축에 중점을 두고 있다. 광저우-심천-홍콩을 잇는 29,000km의 특급철도선, 리엔탕-형윈와이 검문소, 난사다리 완공 프로젝트 등이 GBA의 주요 프로젝트이다.
이렇듯 중국의 개혁개방 정책에 의해서 시작된 홍콩-심천 경제협력은 40년이 지난 현재 홍콩-마카오-광둥성 전체의 초국경 메가리전 통합의 단계로 진화를 계속하고 있다. GBA 프로젝트 등 홍콩과 중국 본토의 초국경 협력은 홍콩 사태에서 알 수 있듯이 이면에 존재하는 중국의 정치적 의도로 인하여 국제사회의 비판을 받기도 한다. 하지만 초국경 협력이 홍콩과 중국 본토의 공동번영을 위한 필수불가결한 길이라는 점을 부정하기는 어렵다.
초국경 협력 진화의 결과 심천은 홍콩과의 초기 전방상점?후방공장의 수직적 분업관계에서 벗어나고 있다. 예를 들어 수출입 물류의 경우 1997년 홍콩은 14,567천 TEU로 컨테이너항 물동량 세계 2위였고 심천은 순위권 내에 진입하지 못한 상황이었다. 2001년 홍콩 물동량은 17,826천 TEU로 심천 5,076TEU의 약3.5배 수준이었지만, 2013년을 기준으로 심천의 물동량이 23,278천 TEU로 홍콩을 넘어섰다.
심천은 홍콩과의 전방상점-후방공장 경제통합모델에서 탈피하기 위해 R&D에 적극적으로 투자했다. 그 결과 화치앙베이 일대에서는 1990년대부터 주변 제조공장에 부품을 공급하기 위한 시장이 형성되었고, 이는 현재 혁신기업이 화치앙베이에 정착할 경우 다양한 부품의 효율적 생산과 조달이 가능하다는 입지 유인요소로서 작용하고 있다. 이뿐만 아니라 기술축적, 유연한 외주체제와 기업문화 등 혁신기업이 성장할 수 있는 토대가 심천에 구축되어 있다.

3) 사례분석의 시사점
본 연구에서는 남북한 접경지역의 트윈시티 형성 여건 분석과 발전 전망 수립을 위해서 홍콩-심천, 미국-멕시코의 사례를 살펴보았다. 두 사례를 통하여 트윈시티의 형성 요인으로는 임금·지가 등의 격차, 자연환경 및 사회기반시설 구축 정도, 정치·군사적 관계, 행정·제도적 협력 관계(거버넌스), 문화적 통합성과 수용성 등이 있다는 것을 확인하였다.
두 사례에서 국경은 임금뿐만 아니라 물가 및 지가(토지, 주택, 건물 사용료 등)의 격차를 발생시킨다. 홍콩의 기업은 심천의 값싼 노동력과 산업부지의 이점을 활용하고자 중국에 투자하였다. 홍콩인들은 지가가 저렴한 심천에 주택을 가지고 있다.
이처럼 경제적 요인으로 초국경 통합의 정도가 높아진 결과, 두 접경지역 간 출입국 관문의 수와 여객 화물 통행량이 급증한다. 비자 발급 형태도 다양해지는데, 제한된 지역 내에서는 무비자 혹은 1일 간이비자 등을 통해 쉽게 월경이 가능해진다. 매일 국경을 넘어 통근하는 사람들을 위해 미국에서 멕시코로 출경하는 경우 하이패스를 발급한다. 홍콩-심천, 광저우를 왕래하는 자동차의 경우 두 개의 서로 다른 도시 번호판을 달고 국경을 자유롭게 통과한다. 국가 간 관계가 원만해지면 제품의 수출입뿐만 아니라 투자, 금융, 고용, 서비스 부문의 교역도 국경의 장벽이 낮아진다. 또한 교류협력 시 발생하는 문제 해결을 위하여 초국경 거버넌스가 구축된다.
위와 같이 국경 너머의 사람, 재화, 서비스에 대한 접근성이 높아지면서 접경지역에서는 산업이 발달하게 된다. 이는 취업 기회 확대 등으로 이어져 접경지역은 일반적으로 인구증가율이 다른 지역에 비해 높다. 국경 양측 지역 간 교류협력이 긴밀해지고 산업구조가 고도화되면서 접경지역에 집적되었던 기능들이 주변 지역으로 이전 혹은 확산하기 시작한다. 접경도시 간 동조화, 트윈시티화를 넘어서 대도시권이 형성되며 궁극적으로 접경지역은 메가리전으로 발전한다.

3. 남북한 접경지역의 트윈시티 발전 여건
1) 경기북부 및 북한 접경지역의 여건
남북한 접경지역은 오랫동안 대립해왔기 때문에 국토의 다른 지역에 비해서 중무장되어 있으며 산업과 도시의 발전은 상대적으로 지체되어 있다. 경기북부 접경지역의 경우 2017년 인구밀도가 879.4인/㎢로 경기도 전체 인구밀도 1,261.6인/㎢, 전국 시도 평균 2,151.2인/㎢보다 낮다. 접경지역은 DMZ와 민간인 통제선에 의해 민간인의 접근이 제한되고 도시적 토지이용이 유보된 공간 많기 때문이다.
북한의 경우도 한국과의 접경지역에는 도시가 발달해 있지 않으며, 일정거리를 두고 개성, 해주 등이 있다. 27개 경제개발구도 남북한 접경지역에 근접해 있는 곳은 개성, 금강산 특구 외에 강령, 해주 등 2곳 정도에 불과하다. 북중 접경지역에 경제개발구가 11개 지정되어 있다는 점을 감안하면 그 차이를 알 수 있을 것이다. 이러한 점에서 역설적으로 남북한 접경지역은 새로운 형태의 미래지향적 개발을 할 수 있는 부지 여건은 좋은 편이라고 판단할 수 있다.

2) 제도적 협력 여건
초국경 교류협력의 안정화를 위해서는 교류협력의 방식이 제도적으로 확립되어야 한다. 그동안 북한이 해외투자자의 주목을 끌지 못한 것은 제도의 문제가 컸다. 김정은 정권은 2013년 5월 29일 경제개발구법을 제정하였으며 지금까지 총 27개의 경제개발구를 지정하였다. 경제개발구법은 일반법으로 기존특별법체계에 비해서 진일보한 모습을 보여준다. 해외투자자에 대한 우대, 거래 및 이윤 송금의 법적 보장, 부동산 이용권의 매매 허용, 지방의 자치 등의 내용을 담고 있다. 그러나 실제로 이러한 규정들이 이행될지 여부는 아직 불확실하다. 경제개방에 있어서 제도보다 더 중요한 것은 개방적 태도를 가지고 있는 북한 인력의 존재 여부이다.

3) 접경지역 주민의 북한에 대한 인식
경기북부 접경지역 주민들은 북한 주민에게 한민족으로서 동질감을 느끼는 경우가 65.3%로 느끼지 않는 편인 33.4%의 약 2배로 나타났다. 연령별로는 50대가 82.5%로 높았으며, 연령대가 낮아질수록 동질감도 낮아졌다. 북한 개방 시 방문의사는 79.5%, 북한지역 주택 소유 의사는 50.3%로 북한과의 교류에 대한 태도는 비교적 긍정적인 것으로 나타났다. 이러한 조사 결과를 볼 때 주민의 북한에 대한 인식이 초국경 교류협력을 방해하지는 않을 것으로 판단된다.

4. 남북한 접경지역의 경제협력 여건 및 트윈시티화 전망
1) 기능적 측면
(1) 경제적 여건
남북한 접경지역은 임금 격차가 20배 내외로, 개방 초기 노동비용감소 측면에서 교류협력의 편익은 충분히 클 것으로 기대된다. 또 북한의 접경지역과 평양 및 인근 지역에 북한 인구의 65%, 주요 기업의 58%가 분포하고 있어서 노동력의 양과 질적 측면에서도 어느 정도의 수요를 충족시켜줄 것으로 보인다.
(2) 토지, 자연환경 등 개발여건과 인프라
경기북부와 북한의 접경지역은 장기간의 분단으로 인해 도로, 철도 등 교통기반시설이 서로 연결되어있지 않고, 북한의 기타 사회기반시설은 낙후되어 있다. 따라서 교류협력 초기에 사회기반시설 구축을 위하여 대규모 투자가 필요한 상황이다. 그러나 장기적인 관점에서 볼 때 사회기반시설에 투자하면 오랫동안 그 비용 이상의 편익을 제공할 것이기 때문에, 대규모 초기 투자 필요성이 초국경 교류협력의 원천적 장애 요인은 아니다.
경의축과 서해 연안의 남북한 접경지역은 낮은 언덕과 너른 벌이 펼쳐져 있으며, 산업구조는 농업 중심이다. 이러한 점에서 접경지역에 새로운 도시와 산업지대 건설을 위한 양질의 토지를 공급하는 것이 가능하다고 본다. 그리고 한강하구와 서해 연안의 자연생태환경과 수계는 접경지역 발전의 자원으로서 활용성이 높다.
북중 접경지역에 11개의 경제개발구가 지정되어 있지만, 남북한 접경지역에는 개성, 금강산을 제외하면 강령, 해주 정도가 개발구로 지정되어 있다. 남북한 간 교류협력이 활발해지면 남북한 접경지역에도 10개 내외의 경제개발구와 출입국 관문이 형성될 것으로 추측할 수 있다.

2) 제도적 측면
(1) 정치 외교-안보 치안요인
현재 상태에서 북한의 비핵화를 위한 협상의 성패가 남북한 교류협력의 미래를 상당 기간 좌우할 것이다. 대북제재 요인 이외에도 북한 경제의 대외개방도가 낮고 해외투자 관련 제도적 안정성이 덜 확립되어 있다는 점도 남북한 교류의 장애 요인이 된다. 경제개발구법에는 투자에 관한 보장과 혜택 등이 상세하게 서술되어 있으나 아직 이를 기반으로 이루어진 해외투자의 성공적 사례가 없다.
(2) 행정·거버넌스와 제도적 통합성, 개방성, 보편성
경제개발구법 등 제도가 마련된다고 하더라도 이를 운영하기 위해서는 투자와 비즈니스를 관리하는 초국경 거버넌스가 필요하다. 아직 남북한 간에 이러한 거버넌스가 확립되어 있지 않다는 점에서 이는 향후 과제가 될 것이다.

3) 관념적 측면
(1) 사회문화적 통합성과 수용성
사회문화적 통합성과 수용성의 기초는 민족, 언어, 문화, 동질감, 정체성 등이다. 남북한 접경지역은 분단으로 인해 언어와 문화가 달라졌다는 문제가 있으나 주민설문조사 결과 경기북부 주민 중 절반 이상이 북한 주민에 대한 인식이 긍정적이고, 북측과의 교류협력에 적극적인 의사를 보였다. 이처럼 주민설문조사 결과로 미루어 볼 때 남북한 간의 교류에 있어서 사회문화적 통합성과 수용성은 교류협력을 촉진하는 역할을 할 것이다.

5. 북한 개방 시 남북한 접경지역의 변화 전망
북한이 개방되면 남북한 접경지역은 상당한 규모와 수준의 변화가 일어날 것으로 전망된다. 우선 출입국 관문이 여러 개 설치될 것이다. 현재 도라산 CIQ가 운영 중이며, 김포, 파주, 연천, 강화 등에도 최소한 1개, 중장기적으로는 그 이상의 출입국 관문이 설치될 것이다.
접경지역에 출입국 관문이 설치되고 나면 그와 연관된 주거 등의 기능들이 접경지역에 집적되고 인구가 증가하면서 국경 양측에 서로 동조하는 경향의 국경도시가 형성된다. 국경도시와 그 배후지에는 물류단지, 쇼핑·관광·여가시설, 산업단지 및 보세가공구역, 업무지원시설지구 등이 들어설 것이다. 시간이 지남에 따라 국경도시의 기능이 배후도시로 확장되면서 간선 교통축을 따라 대도시권화, 메가리전화가 이루어질 것으로 예상한다.
홍콩-심천의 경우처럼 남북관계도 개방 초기에는 남한 주도의 분업 관계와 접경지역을 중심으로 하는 기능배치가 이루어질 것이다. 약 10년에서 20년 후 북한의 기술 수준과 산업구조가 고도화되면, 교류협력이 과학기술 및 전문서비스 영역으로 확대되고 공간적으로도 접경지역의 배후지로까지 확장될 것이다. 경기북부 접경지역은 한국의 수도권과 북한의 평양-남포-해주-개성을 잇는 한반도 메가리전의 중추 거점으로 발전하게 될 것이다.

6. 정책적 시사점
첫째, 트윈시티모델에 기반하여, 남북한 국경도시에 대한 구상과 함께 교류협력의 고도화와 공간적 확장에 대한 전망을 보다 구체화하는 작업이 이루어져야 한다. 궁극적으로 이 작업은 한반도 메가리전의 구상으로 연결될 것이며, 한반도 경제권의 중추에 대한 전략적 준비 과정이 될 것이다.
둘째, 남북한 접경지역의 교류협력에 관해 북한과 공동으로 연구하고 협의할 한반도 경제권 연구위원회를 남북 공동으로 설치, 운영할 필요가 있다. 이러한 초기적 소통 창구를 바탕으로 장기적으로는 접경지역 관리위원회, 경제특구 관리위원회 등 남북공동의 거버넌스로 그 운용 폭을 확대할 수 있다.
셋째, 남북 접경 트윈시티의 조성과 운영을 위한 제도적 토대를 구체적으로 마련할 필요가 있다. 남북 공동의 경제특구, 한강하구 공동이용, DMZ의 공동 보존과 활용 등 주요 이슈에 대응하는 전문 인력을 양성하고 교류할 수 있도록 프로그램이 필요하다. 필요할 경우 제3국과 공동으로 프로그램을 운영할 수 있다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13