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연구보고서 상세내용
제목 소규모 사업장 근로감독권한 지자체 신설 타당성 연구
저자 김을식 과제분류 일반정책연구
발행월 2019-11 보고서번호 2019-907
판매유무 원문 PDF
국문요약 HWP 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
□ (배경) 최근 경기도지사, 도내 국회의원 등이 지방자치단체의 근로감독권한 행사를 주장하면서, 관련 법률의 개정을 추진하고 있음
○ 경기도지사는 최근 지속적으로 노동현장에서 위법행위를 감독·단속하는 ‘노동경찰’ (근로감독관) 영역을 시·도로 넘겨달라고 주장(평택시민신문, 2019.6.26.)
- 박원순 서울시장도 “근로감독권한을 지방자치단체에 달라”고 요구(매일노동뉴스, 2018.5.4.)
○ 신창현 의원은 “대통령령으로 정하는 소규모 사업장의 근로조건의 기준을 확보하기 위하여 특별시, 광역시, 특별자치시‧도, 특별자치도에 근로감독관을 둔다.”는 근로기준법 일부개정법률안(2019.08.02.) 발의
- 이찬열 의원은 “임금등 체불의 조사와 관련한 고용노동부장관의 권한은 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사에게 위임할 수 있다.”는 근로기준법 일부개정법률안(20190806) 발의

□ (목적 및 내용) 본 연구는 최근 논의되고 있는 근로감독권한의 지자체 신설 타당성에 대해 검토하는 것을 목적으로 하고 있음
○ 근로감독권의 현황 및 필요성 그리고 쟁점(신설되는 사무의 성격과 지자체의 역량, 신설시 근로감독 대상 사업장 및 업무)에 대해 검토
○ 문헌 연구 및 사례 연구, 자문회의, 정책협의 등을 통해 연구를 진행

□ (현황) 1947년 ILO 협약 제81호를 통하여 국제 기준화, 우리나라는 1953년 근로기준법이 제정되면서부터 근로감독관제도를 설치하여 운용
○ (ILO) 1947년 제30회 ILO총회에서는 「공업 및 상업부문에서 근로감독에 관한 협약」(협약제81호; 한국은 1992년 비준)과 「근로감독에 관한 권고」(권고 제81호)를 채택
- 근로조건 및 근로자보호에 관한 법 규정의 집행을 보장하기 위한 근로감독체계의 기준을 제시
○ (한국) 우리나라는 1953년 근로기준법이 제정되면서부터 법적으로 근로감독관제도를 설치하여 운용(노상헌, 2012)
○ (업무) 근로감독관은 노동현장의 기준 확립을 위해 14개 노동관계법에 대한 신고사건 처리 및 근로 감독·지도 등 수행
- 근로감독제도는 노동관계법령의 실효성을 담보하기 위하여 실시되는 행정상 점검·감시·감독을 포괄
- 연간 2만5천여 개 사업장 대상으로 근로 감독 실시, 신고사건은 연간 43만여 건 접수·처리

□ (필요성) 근로감독권한을 지자체에 신설하자는 주장은 중앙정부만의 근로감독으로는 노동현장의 기준 확립이 제대로 이루어지지 않고 있다는 문제 제기에서 비롯
○ 근로감독의 불충분성으로 인한 근로감독 서비스의 양 및 질 저하
- (수요의 지속적인 증가) 노동환경의 변화로 인한 신고사건 증가 및 새로운 업무 영역의 확대로 근로감독 수요(업무량)가 지속적으로 증가
- (만성적인 인력 부족과 업무량의 과부하) 업무량의 지속적인 확대에 따라 현 정부 들어 정원이 크게 증가하였으나, 수요에 부합하는 인력 충원은 여전히 미흡
- (근로감독 서비스의 양 및 질 저하) 업무량의 과부하로 근로감독 서비스의 양 및 질 저하. 신고사건 처리에 업무의 60% 이상 사용, 사업장 감독은 20% 정도 → 처리 지연 증가, 위반 적발 감소, 임금체불액의 증가
- 2018년 1인당 담당 근로자 수는 13,531명(2018.9월 기준)으로 ILO 권고(선진국 1만 명)나 산업안전에 관한 유럽기구의 기초조사(회원국의 2/3가 1만 명 이상), 국내 적정인력 산정 결과(2015년 기준 2배 필요)에 비추어 여전히 인력이 부족한 실정
○ 근로감독의 중앙정부 독점은 인력 부족의 문제와 맞물려 근로감독의 신뢰성을 저하
- 시민단체 ‘직장갑질 119’의 조사에 따르면, 근로감독관을 '신뢰한다'는 응답은 1.6%, '진정·고소 사건을 공정하게 처리하고 있느냐'는 질문에 '그렇다'는 답변은 4.9%, '사건을 신속하게 처리하고 있느냐'는 질문에도 '그렇다'는 의견은 1.6%에 불과
- '노동법 위반 사건을 예방하기 위해 가장 필요한 것'(복수응답 가능)으로는 67.2%가 '근로감독관 증원'을 꼽았고, 대한민국 일터가 근로기준법 등 노동법을 제대로 지키느냐는 질문에는 91.8%가 '그렇지 않다'고 답함

□ (쟁점) 근로감독권한을 지자체에 신설할 경우 해당 사무의 성격, 대상 사업장, 대상 업무 등이 쟁점이 될 것
○ (사무의 성격) 근로감독권을 시도의 자치사무로 할 것인지, 위임사무로 할 것인가?
- 자치사무의 가능성은 국제 규범, 기존 국내법과의 갈등 및 조화 가능성, 외국 사례, 국내 사례 등의 검토를 통해 판단
- 위임사무로 수행하는 경우에는 법령의 규정이 있는 경우 가능
○ (대상 사업장) 시도가 근로감독권한을 행사할 경우 사업장의 규모를 한정할 것인가?
- 고용노동부의 사업장 규모별 차등적 근로감독 행사(관리)를 기준으로 하여 5인 미만, 20인 미만, 50인 미만, 50인 이상 사업장 중 일정 규모 이하의 사업장에 한하여 시도가 근로감독권한을 행사하는 것이 적절한 가의 문제
○ (대상 업무) 시도가 근로감독권한을 행사할 경우 대상 업무를 한정할 것인가?
- 시행 초기, 전문성과 인력의 한계를 고려할 때 어떤 업무에 대해서 근로감독권한을 행사하는 것이 적절한가의 문제

□ (자치사무의 가능성) 국내법적 효력을 갖는 ILO 협약 제81호와 외국 사례, 그리고 국내 현실을 감안할 경우 현재로서는 자치사무로 이양하는 것은 쉽지 않을 것
○ 현재 반대 논리로 제시되고 있는 ① ‘ILO 협약의 강제성’은 ‘행정관행’ 해석의 자의성 때문에, ② ‘근로감독이 국가사무’라는 것은 지방자치법(근로기준의 결정)의 확대 해석 오류라는 점에서, ③ ‘수사 관련 권한의 부재’는 근로감독권한에 따른 부수성을 잘못 해석하는 것이라는 점에서 적절하지 않음
○ (외국 사례) 연방국가와 실질적 연방국가인 스페인(17개의 자치 지역으로 구성)의 경우에만 지방정부가 근로감독 업무를 수행하고 있어, 우리나라와 같은 단일 체제 국가의 경우에는 지방정부가 이 업무를 수행하는 경우는 찾기가 어려움
○ (국내 현실) 일반 광역자치단체보다 자치권이 훨씬 강화되어 있는 제주특별자치시의 경우에도 근로감독권은 ‘ILO 협약’을 근거로 해당 자치단체로 이양되지 않았음

□ (위임사무의 가능성) ‘법령에 의한’ 위임사무로 지방정부가 근로감독권한을 행사하는 것은 ILO 협약, 지방자치법 등을 모두 감안해도 가능
○ 위임사무는 중앙기관의 감독 및 관리가 가능하다는 점에서 ILO 규정과 양립 가능하고, 지방자치법 제11조 단서 조항은 ‘법률에 이와 다른 규정이 있는 경우’에는 국가사무를 처리할 수 있다고 규정하고 있음

□ (지방의 역량) 지자체는 지역의 현안에 대해 밝고, 종합 행정이 가능하여 효과적인 노동현장 관리감독 가능
○ 지방정부의 근로감독 관련 경험을 보면, 근로감독권한이 지방정부에서 행사될 경우 국가 전체적인 근로감독 역량의 강화가 가능하다는 것과 ‘사전 예방’ 영역뿐만 아니라 ‘사후 감독‘까지 행사할 필요가 있다는 것을 알 수 있음
- ‘안산시 노동인권지킴’이 사업은 지방정부가 현지성을 잘 활용하여 근로감독을 제대로 할 수 있다는 것을 보여주는 사례이나, 한편으로는 사전 예방 기능만으로는 한계가 있다는 것도 보여주는 사례임
- ‘경기도 특별사법경찰단’은 ‘사후 감독’ 영역에서도 지방정부가 근로감독을 제대로 할 수 있다는 것을 보여주는 사례로, 그 다양한 영역을 감안하면 종합적인 감독으로 소위 ‘범위의 경제’(economy of scale)가 가능하다는 것도 보여주고 있음

□ (대상 사업장) 지방자치단체가 근로감독권을 행사할 경우 고용노동부의 ‘사업장 규모별 행정 체계’를 고려하여 단계적으로 접근하는 것이 바람직
○ 고용노동부(근로감독행정 종합개선방안, 2019.9)는 「교육·홍보-근로조건 자율 개선-노무관리 지도-근로 감독(정기 감독)」의 체계적인 연계를 통해 근로 감독 행정의 실효성 제고하겠다고 발표
- 5인 미만은 교육·홍보, 20인 미만은 근로조건 자율개선, 20~50인 노무관리 지도, 그리고 (규모와 무관한) 근로감독
○ 지방자치단체에서 근로감독권한을 행사하는 경우에는 근로감독관이 개입되어 있지 않은 근로조건자율개선 대상인 20인 미만 소규모 사업장에서 시작하는 것을 고려
- 경기도의 경우 ‘경기도 마을노무사’ 제도를 통해 교육・홍보, 근로조건 자율 개선 관련 경험이 있어서, 고용노동부의 방침과 조응 가능
- 참여연대(2019.9)는 ‘근로조건 자율개선 사업’이 노동자 권리에 대한 현장의 잘못된 시각과 관행을 바꾸기 어렵다는 우려를 표명한 바 있어, 지방자치단체의 근로감독관이 이러한 우려를 상당부분 해소할 수 있을 것

□ (대상 업무) 시행 초기, 대상 업무 선정 역시 고용노동부의 ‘사업장 규모별 행정 체계’를 고려하여 설계하는 것이 바람직
○ 시행 초기, 전문성 및 인력의 한계를 고려할 때 사실관계 확인 등 다툼의 여지가 적은 영역을 선별하는 것이 중요
○ 시행 초기 대상 업무는 근로조건 자율개선 사업에서 점검하고 있는 내용인 근로시간, 최저임금, 서면근로계약, 금품 등을 중심으로 근로감독을 수행하는 것이 적절
- 고용노동부의 점검표에서 알 수 있듯이, 해당 내용은 공인노무사의 지원 하에 회사에서 충분히 작성할 수 있는 내용으로, 사실관계의 확인이 주된 내용으로 되어 있음
○ 대상 업무를 근로조건 자율개선 사업과 연계할 경우 20인 미만의 사업장에 대해서 시행할 수 있어서 중앙정부의 근로감독행정 체계와도 일관성을 가질 수 있음

□ (한국형 근로감독) 노동 권익의 사각지대 해소와 노동권의 강화를 위해 중앙정부 독점의 근로감독체제에서 중앙정부와 지방정부의 ‘전략적 협력 체제’로 이행 필요
○ 중앙정부와 지방정부가 함께 근로감독권을 공유하면서 네트워크를 구성하여 협력하면서 경쟁하는 모델 구축 필요
○ 전략적 협력 모델을 통하여 비용효과성이 극대화되는 ‘한국형’ 근로감독 체계를 만들어냄으로써 세계의 근로감독행정을 선도
- 중앙정부는 전문화에 의한 ‘규모의 경제’를 통하여, 지방정부는 종합성에 의한 ‘범위의 경제’를 통하여 비용효과성이 극대화되는 근로감독체계 도모

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  • 최종수정일 : 2018-04-13