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연구보고서

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연구보고서 상세내용
제목 시군 부문별 기본계획제도의 운용실태 및 개선방안
저자 김제국 과제분류 정책연구과제
발행월 2010-12 보고서번호 2010-50
원문 PDF 국문요약 HWP
보도자료 외국어 요약
인포그래픽스
1981년 도시기본계획이 법제화된 이후 30년이 지난 2009년 현재, 기초지자체가 수립해야 하는 계획으로서 행정구역 전체의 토지이용에 영향을 미치는 부문별 기본계획 제도는 28개에 달한다. 이러한 부문별 기본계획 제도의 증가 내지 多技化는 경제사회의 복잡화 등 계획수요의 증가에 따른 불가피한 현상이다. 그러나 부문별 기본계획 제도가 과도하게 늘어나는 것은 종합적인 도시행정을 저해하고 행정 비효율을 초래하게 된다.
이에 본 연구는 기초지자체 부문별 기본계획 제도의 운용실태와 문제점을 밝히고 개선방안을 모색하는데 목적을 두고 있다. 이러한 연구목적을 달성하고자 관련 법령에 대한 법제분석, 경기도 31개 시군을 사례로 기초지자체 계획업무분석, 경기도 31개의 시군 계획담당공무원을 대상으로 설문 및 면접조사를 실시하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
우선, 부문별 기본계획 제도의 다기화에 대해 기초지자체 계획담당 공무원들은 경제사회의 복잡다기화(43.8%)를 1차적인 요인으로 평가하면서 정책집행의 효율화 목적(20.7%)과 이익집단의 영향력 확대 목적(19.0%)을 동등하게 2차적인 요인으로 평가하였다. 한편, 법제분석을 통해 부문별 기본계획의 계획내용이 중복되고 설문 및 면접 조사에서는 운용에 있어서 부문별 기본계획 사이에 상충 문제가 빈번하게 발생되고 있음을 확인하였다. 설문응답자의 90%가 계획의 내용상 중복성이 크고 27%가 상충성 문제가 있다고 응답하였다. 조사대상자의 50%가 계획담당 경력 2년 미만이라는 점을 감안하면, 계획의 중복과 상충 문제는 무시할 수 없는 상황이라 할 것이다. 이와 관련해서 특기할 사항은 교통부문 기본계획이 9개에 달하는데 담당공무원 1인이 평균 2-3개 계획을 담당하고 있다는 사실도 설문조사를 통해 확인할 수 있었다. 이것은 계획내용의 중복문제와 함께 고려한다면, 부문별 기본계획의 상당수가 통폐합 필요성이 있다는 점을 시사한다.
관련법령에 대한 법제분석에 의하면 계획의 기간, 내용, 절차, 유관계획 등에 관한 사항이 제대로 규정되어 있지 않아 현행 기초지자체 부문별 기본계획의 법제도적 개선이 시급하다는 점을 확인하였다. 설문조사에 따르면 부문별 기본계획 사이의 상충 문제를 해소하기 위한 계획간 연계조정에 대한 질문에 계획간 연계조정이 원활하지 않다는 응답이 약 40%에 달하였으며, 계획간 연계조정이 제도적으로 이루어지는 것이 아니라 계획담당자의 개인적 친분관계에 전적으로 의존하고 있었다. 이는 계획간 연계조정을 위한 제도적 장치가 시급히 마련될 필요성이 있다는 것을 시사한다.
2002년 2월 4일 국토계획법이 제정된 이후, 기초지자체 부문별 기본계획 제도가 급격하게 증가하였다. 도시기본계획 제도가 도입된 1981년 이후 국토계획법 제정 이전까지 9개의 부문별 기본계획 제도가 법제화되었는데, 2002년 이후 2009년 현재까지 19개가 제도화되었다. 난개발 방지를 위해 선계획-후개발의 기치를 앞세운 국토계획법 체제 하에서 부문별 기본계획 제도가 과도하게 양산되었고, 이는 더 확산될 전망이다.
본 연구를 통해 기초지자체 부문별 기본계획의 다기화는 불가피한 현상이지만, 부분적으로 중앙정부의 관료제 할거주의와 관련 학계 및 업계의 이해관계와 맞물려 무리하게 제도화되고 있다는 사실을 확인하였다. 법제분석, 설문 및 면접조사를 통해 계획의 중복성이 크거나 기초지자체 동일 부서 또는 동일 담당자가 관리 운용하는 계획제도들은 통폐합하는 것이 바람직하다. 다음으로 부문별 기본계획 제도의 다기화가 불가피하다면, 부문별 기본계획간 선후관계(위계)를 명확히 하고, 연계조정의 절차와 방법 그리고, 계획간 연계조정이 필요한 사항 등을 매뉴얼로 제시하는 것이 필요하다.
본 연구를 수행하는 과정에서 중앙정부의 국토도시정책을 집행함에 있어서 부문별 기본계획 제도의 다기화가 갖고 있는 네 가지 취약점을 발견하였다.
첫째, 道라는 광역지자체와 市郡이라는 기초지자체가 법적 지위가 동일하다는 점이다. 특별시/광역시와 자치구의 상하관계와 달리 도와 시군은 동등한 법적 지위를 가지고 있어 대도시권 시대에 효율적인 대도시권 성장관리를 원천적으로 불가능하게 하고 있다. 예컨대, 각 시군이 수립하는 부문별 기본계획의 대부분에 대해 중앙정부가 승인권을 갖고 있거나 영향을 미치고 있다. 법적 지위가 동등한 道가 시군이 수립하는 부문별 기본계획을 상호 연계 조정하는 것은 사실상 봉쇄되어 있다.
둘째, 도시기본계획이 명목상 기본계획이지 실질적으로 기능하고 있지 못하고 있다는 점이다. 예컨대, 도시기본계획과 연안관리계획이 상충되면 연안관리계획의 주무부서인 국토해양부 연안관리과의 처분에, 도시기본계획과 환경보전계획이 상충되면 소관부서인 환경부 정책총괄과의 처분에 따라야 한다. 도시기본계획은 어디까지나 국토해양부 都市政策課의 소관계획이자 기초지자체 都市計劃課가 수립하는 계획에 불과하다. 도시기본계획이 기초지자체 행정구역 전체의 토지이용을 종합적으로 관리하는 것은 사실상 불가능하다.
셋째, 道가 시군 도시기본계획에 대한 승인권을 갖고 있지만, 토지이용을 직접적으로 관리하는 개발행위허가제의 운용에서 道가 완전히 배제되어 있다는 점이다. 대도시권의 교외화가 집중되고 있는 현장은 특별시나 광역시가 아니라 道의 행정구역이다. 도시기본계획과 개발행위허가제는 대도시권 성장관리의 핵심적 수단이다. 2002년 국토계획법 제정을 통해 도시기본계획과 개발행위허가제의 적용범위를 확대하고 그 역할을 강화한 것은 이 때문이다. 2002년 국토계획법의 제정 취지를 살리고 수도권의 계획적 관리체제를 공고히 하기 위해서는 도시기본계획과와 마찬가지로 개발행위허가제의 운용에서도 道의 역할을 강화해야 한다.
넷째, 도시기본계획을 제외한 여타 부문별 기본계획은 법적으로 사유재산권 행사에 영향을 줄 그 어떤 권한도 갖고 있지 못하다는 점이다. 부문별 기본계획 제도가 개발행위허가제 운용에 매우 유용한 제도적 기반이 될 수 있다. 즉, 부문별 기본계획을 통해 개발행위허가제 운용에 필요한 다양한 심사기준을 마련할 수 있다. 만약, 부문별 기본계획 제도가 개발행위허가제와 연계 운용되지 않는다면, 사실상 계획의 실효성이 없다고 해도 과언은 아니다. 부문별 기본계획의 계획내용과 절차가 정당성을 확보하고 도시기본계획 등과 연계되어야 하는 연유가 바로 여기에 있다.
세계화의 시대, 국가를 대신하여 지역의 역할이 더욱 중요해지고 있는 오늘날, 대도시권의 계획적 관리는 지역발전의 기본적 조건이다. 이러한 상황에서 대도시권 성장관리의 중추적 역할을 수행할 광역지자체 道가 법제도적으로 치명적인 약점을 갖고 있다는 현실을 진지하게 다루어져야 한다. 중앙정부는 국토도시정책을 효율적으로 집행하기 위해서 도라는 광역지자체가 매우 유용하다는 사실을 인식해야 하며, 도의 입장에서도 지역경쟁력을 확보하기 위해서는 앞서 지적한 구조적 취약점을 보완하는 것이 시급하다.

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  • 최종수정일 : 2022-01-03