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연구보고서

경기도의 정책방향 및 대안 수립을 위한 기본연구 · 정책연구 · 수탁연구 · 기타연구 · 공공투자연구에 대한 연구자료 입니다.
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연구보고서 상세내용
제목 평화·통일시대를 대비한 경기도 접경지역 행정통합 방안연구
저자 이재호, 서용석, 이상만, 신종호 과제분류 위탁연구과제
발행월 2013-09 보고서번호 2013-903
원문 PDF 국문요약 HWP
보도자료 외국어 요약
인포그래픽스
한반도 중앙부 서쪽에 위치한 경기도는 우리나라 최대의 지방자치단체로서 국토 분단의 아픔을 치유 극복하기 위해 남북한 평화체제의 구축 및 평화통일을 위해 가장 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 한국전쟁 이후 휴전선 이북에 위치하고 있는 개성, 개풍, 장단, 옹진, 연백 중 옹진군 2개면을 제외한 지역을 아직 되찾지 못하고 있으며, 파주, 연천, 포천 등 일부 북한과의 접경지역이 지역발전에 부정적으로 작용하고 있다. 따라서 경기도의 발전을 위하여 남북교류사업을 활성화 시키고 미래의 남북통일을 대비하기 위해서는 ‘경기도 행정통합 방안’의 수립이 무엇보다 중요하다.
본 연구는 경기도가 남북교류, 통일과 통일 이후의 과정에 대비하고 실천해야 할 과제를 선정하기 위한 기초자료를 수집 분석하고 행정통합과 관련된 쟁점사항을 파악하고 대안을 제시하는 것을 목적으로 최근 변화된 북한행정체제와 함께 경기도 접경지역(미수복지역)인 북한의 황해도 행정체제에 대한 자료수집 및 분석을 실시하고 행정통합의 추진 방안을 마련하고자 하였다.
우선, 북한의 정치체제는 원칙상 ‘민주주의 중앙집권제’의 형식을 취하고 있다. 외형적으로는 관료제도(내각)가 정치제도(당)와는 분리된 이원론적 형태를 취함으로써 민주주의와 중앙집권주의를 대등하게 결합시킨 것처럼 보인다. 그러나 실제로는 국민을 배제한 당 주도의 강력한 중앙집권적 유일사상에 입각한 독재체제라고 할 수 있다. 김정은 체제의 정치 구조 역시 ‘개혁과 개방을 통한 경제강국 건설’이라는 목표 하에 재편되어 왔다.
현재 북한의 지방행정체계는 지방인민회의와 지방인민위원회가 지방의 주권기관 역할을 하고 있고, 지방행정경제위원회가 행정집행(‘98년 이후 지방인민위원회로 권한 이양)기관 역할을 하고 있으며, 도 시(군) 재판소와 검찰소가 사법부 역할을 맡고 있다. 북한의 지방행정계층은 남한의 광역자치단체에 해당하는 특별시 직할시 도가 있으며, 기초자치단체에 속하는 시 군 구역으로 구성되어 있다. 현재 북한의 지방행정구역은 2009년 기준으로 평양직할시, 남포직할시, 9도, 25시, 33구역, 147군, 2구, 2지구, 147읍, 3230리, 1137동, 267노동자구의 행정구역으로 되어 있다.
북한 지방행정체제의 가장 큰 특징은 지방차지권이 인정되지 않고 있다는 점이다. 북한의 지방행정기구는 중앙정부와 중앙당의 직간접적인 통제를 받고 있으며, 중앙의 정책 노선을 지방에 전달하고 집행하는 매우 제한적인 기능만 수행하는 하위조직의 역할만 하고 있다. 그러나 1990년 이후 북한의 계획경제가 붕괴되면서 중앙정부와 중앙당의 재정상태가 악화되었고, 이로 인해 중앙의 통제가 느슨해지면서 지방자치단체들은 자율권을 확대해 가고 있는 추세이다. 북한 지방행정체제의 또 하나의 특징으로는 지방행정기관들이 다층적 통제에 놓여있다는 점이다. 지방인민위원회는 중앙당위원회의 통제 감독을 받고 있으며, 중앙 내각의 결정과 지시를 집행하는 행정적인 역할을 수행하고 있다. 이러한 다층적 통제체제를 유지하고 있음에도 불구하고, 중앙당의 명령은 지방의 상급 인민위원회와 행정적 명령에 절대적인 우위를 점하고 있다.
경기도의 위상을 확보하는 것이 본 연구가 바라는 바이다. 이를 위해, 경기도와 자연적 역사적 지리적으로 관계가 깊은 황해도 환경과 행정체계를 파악하는 것은 향후 경기도가 남북협력의 교두보 및 통일 이후 남북통합의 구심점으로서 기능하는데 있어 중요하다. 따라서 본서는 경제적 사회적 환경 분석, 북한 경제 행정 안보에서 차지하는 황해도의 지위와 기능 파악, 황해북도, 황해남도, 개성직할시 등 황해도 행정구역 및 행정체제에 대한 분석과 경기도 미수복지역에 대한 검토를 통해 남북 경기도(현 경기도와 분단 이전 경기도에 포함되어 있던 현재 북한구역)의 행정통합 방안 추진방안을 검토하였다.
황해도 행정구역 및 행정체제는 다음과 같다. 황해남도는 8.15광복 당시 3개 시, 17개 군으로 구성되어 있었으며, 몇 번의 행정구역 개편을 거쳐 현재는 19군 19읍 419리 26동, 11노동자구로 이루어져 있다. 도청 소재지는 해주시로 전체적으로 인구밀도가 높은 편이며, 그 중에서도 특히 남해안지역과 은율선 연선지역의 인구밀도가 높다. 황해북도는 황해도를 남북으로 분할할 당시 2개시와 15개 군으로 만들어졌다. 2002년 2시 14군으로 개편되었다가 2003년 6월 개성직할시의 장풍군과 개풍군이 황해북도로 편입되었고, 2003년 9월 개성직할시의 개성시가 황해북도로 편입되면서 개성직할시가 폐지되고 개성공업지구로 개편되었다. 2010년 평양직할시의 강남군, 중화군, 상원군이 편입되면서 현재 총 18군이 되었다.
미수복 경기도지역은 개성시, 개풍군, 장단군이며, 개성시의 경우 개풍군, 장단군과 맞닿아 있으며, 개성직할시를 거쳐 2003년부터 황해북도에 속하게 되었으며, 개성공업지구가 있다. 개풍군의 경우 1055년 개성직할시에 편입되었다. 2003년에 다시 황해북도 소속이 되었으며, 전형적인 농촌마을로 평부선 철도가 통과하고 있다. 장단군의 경우 파주시에 편입된 4개면(장단면 군대면 진동면 진서면)을 관할하는 파주시 장단출장소와 연천군에 편입된 장남면을 관할하는 연천군 장남면사무소가 설치되어 있다. 조선민주주의 인민공화국 관할지역은 개풍군의 영남면 영북면 북면과 합쳐 장품군이 설치되어 있다.
남북접경지역은 경의선, 개성공단, 금강산 등 남북 사이에 이미 교류협력이 활성화되어 있는 지역을 단계별로 점차 확대하여 평화벨트로 조성할 수 있는 공간을 말한다. 남북한이 공동대처해야 할 현안을 중심으로 공동 이용하면서 화해와 평화를 만들어 내는 공간이 될 것이다. 북한지역은 연안군 배천군, 개성시, 개풍군, 판문군, 장풍군, 철원군, 평강군, 김화군, 창도군, 금강군, 고성군 등 12개 지역과 남한지역은 옹진군, 강화군, 김포시, 파주시, 연천군, 철원군, 화천군, 양구군, 인제군, 고성군 등 10개 지역을 포함하고 있다. 남북접경지역은 한반도의 중심축으로서 경기도의 위상 제고, 지리적 이점을 통한 DMZ 평화적 개발과 이용, 물류이동의 허브지역, 지하자원 공동개발을 통한 규모의 경제효과 창출, 남북경협의 실질적 주도자 역할 등 다양한 의미를 가지고 있다.
경기도의 장기적인 관점에서 남북교류협력사업의 기본방향은 경기북부지역에 대한 신종합발전구상 수립을 통해 임진강과 한강하구의 공동개발, 개성공단내 경기도협력단지 조성, DMZ평화생태공원의 조성, 경제특구(해주 등) 건설 참여를 통한 남북 경협사업 본격추진, 남북한 간 교통인프라 연결 및 통합, 남북한 공동방제 및 방역 사업의 추진, 남북 경기지역 농업협력 및 지역개발사업의 지속적 추진, 사회문화교류 사업체제 정비 등 실질적이어야 한다. 구체적인 사업을 추진하기 위해 대규모 투자자금이 필요한 부분은 중앙정부와 지속적이고 긴밀한 협의를 해 나가야 하겠지만 경기도 차원에서 가능한 사업은 과감하게 진행해야 할 것이다.
그러나, 남북 경기도의 행정통합 추진에는 여러 가지 쟁점이 상존한다. 박근혜 정부는 ‘행복한 통일시대의 기반 구축’을 국정목표로 선정하고 통일 분야의 국정과제로는 ① 한반도 신뢰프로세스를 통한 남북관계 정상화 ② 작은 통일에서 시작하여 큰 통일을 지향 ③ 통일대비 역량강회를 통한 실질적 통일준비 등 3개의 과제로 확정지었다. 또한 민족공동체통일방안을 계승하면서 3단계 통일 구상인 ‘평화정착 → 경제통일 → 정치통일’을 구현하고자 한다. 이러한 현 정부내의 시각을 바탕으로 본 연구는 남북의 평화적 발전적 통일을 위한 중장기적 과제로서 통일 이후의 정부 구성과, 정부조직의 변화 양상, 지방자치제에 관한 협의 등을 제시 하였다.
통일 정부의 구성은 통일의 방법과 시기에 의해 다양하게 영향을 받을 수는 있지만 기본적으로 남북의 상이한 체제 속에서의 법제도 등의 장단점을 인정하고 자유, 평화, 평등, 민주 등 보편적인 인류가치를 토대로 통일 이후 발생할 수 있는 문제점들을 상대적으로 최소화 할 수 있는 방향으로 구성되어야 한다.
행정통합은 둘 이상의 행정체제가 하나의 행정체제로 통합되는 과정 및 결과로 실제로 북한주민의 일상생활에 가장 큰 영향을 미치는 분야이다. 즉 행정통합은 중앙 및 지방 정부조직의 변화, 행정구역 및 계층구조에 대한 개편이나 조정, 공무원 제도의 단일화, 국가통합에 따른 행정수요를 충당하기 위한 임시기구 설치 등을 의미하나, 단일한 행정체제의 구축을 넘어서 통합을 계기로 대규모 행정개혁이 이루어질 수도 있다. 통일한국의 행정체계를 구상함에 있어서 통일이후 발생할 것으로 예상되는 정치 경제 사회문제를 토대로 행정수요를 예측하고 이에 대한 정부차원의 대비책을 세우는 일이 필요하다. 통일한국의 행정조직을 설계하는 데는 새로운 설계와 가감적 설계의 두 가지 방법이 있을 수 있다. 새로운 설계는 기존 남북한의 이념, 제도와는 별개로 제3의 행정체계를 만들어 내는 것이다. 행정통합의 방향은 통일과 동시에 전면적으로 행정통합을 단행하는 방법과 시간을 두고 점진적으로 하는 방법의 두 가지로 대별될 수 있다. 통일 시점과 통일 시점까지의 통일 준비, 통일이후의 정치 경제 사회적 상황에 따라 선택이 달라질 것이다.
남북한 지방행정의 통합에는 여러 쟁점이 있다. 남북한의 지방행정체계 구조는 전문적으로 도 시 군 구의 계층을 기준으로 유사성을 가지고 있다. 그러나 외형상 유사성에도 불구하고 실제운영에는 큰 차이가 있다. 남한과 달리 북한은 중앙과 지방을 포함한 모든 국가기관이 당의 철저하고 엄격한 통제를 받고 있다. 따라서 북한 지방행정체제와 관련한 논의 및 쟁점들은 비단 지방정부 차원에서 해결될 수 있는 사항들이 아니기에 중앙정부와 긴밀한 협조가 필요하며, 지방자치를 일단 실시하되, 처음에는 중앙정부 차원에서 관리하고 북한지역에 인프라가 구축이 되고 경제가 활성화 된 후 점진적으로 지방자치를 실시하여야 한다.
통일독일의 사례로 향후 통일한국의 행정체제 통합에 따른 문제점과 극복방안에 대해 유익한 통찰과 예상 요인들을 생각해 보면, 통일에 대한 비용과 편익 분석을 통해 부정적 인식을 차단하고 주변국들과의 긴밀한 공조를 통해 한반도 통일의 공감대를 형성해야 한다. 또한, 충분한 통일 논의를 통해 통일 방식에 대한 범국민적 합의의 도출이 필요하고 재정 부담 완화 및 북한 주민들과의 위화감 해소를 위한 한반도 균형 발전 전략 수립도 필요하다. 그리고 통일 재원을 마련하고 비용을 최소화하는 방안 모색과 함께 탈북자 적응 프로그램 등 통일 이후 사회 통합에 대비한 사회적 갈등 완화 노력이 지속되어야 한다.
통일 후 경기도의 행정통합은 조건과 절차 상황 등의 영향에 따라 다양하게 방향이 설정 될 수 있으나, 보편적 측면에서 각 분야별 시사점과 휴유증과 쟁점들에 대한 인식을 다각적인 측면에서 접근해야 한다. 본 보고서는 행정체제의 통합적 측면에 중점을 두고 행정통합의 전략과제로 행정조직체제, 행정인력계획, 행정정보화 방안 등의 대안을 제시하였다.
행정조직 통합방안을 살펴보면, 우선 미수복 경기도 지역의 경기도 환원이 선결 되어야 한다. 남북 통합시 북한지역에 대한 행정통제를 중앙정부에서 할 가능성이 높기 때문에 강원도와 함께 협력하여 예외적 조항을 통해 미수복 경기도 지역의 행정조직을 통합하도록 해야 한다. 환원 후에는 중앙정부와 협력하여 행정체제를 개편할 수 있는 근거법인 지방행정체제개편에 관한 특별법과 경기도 의회와 협의 하에 조례를 통해 개성특급시, 장풍군, 개풍군 등을 경기도로 편입하여야 한다. 또한 지방행정조직 구축에 있어서는 지방자치제를 실시하여 도의회-도지사-중앙정부의 협의하여 도지사가 임명하는 전권행정책임자를 임명하여야 한다.
행정인력적 측면에서 공무원 인력통합 방안에 있어서는 경기도의 특성을 고려하고, 독일 사례를 교훈삼아 노동당의 결정사항에 대한 집행자로 활동해 온 북한공직자들은 대부분 해고를 통하여 정리하고, 북한지역에서 근무하게 될 공무원에게 엄격한 교육을 통해 북한지역 주민들이 이질감을 느끼지 않도록 하여야 한다. 통일 후 업무량 증가는 안전행정부와의 협력을 통해 공무원 인력증원을 통해 해결하여야 한다. 대표관료제적 측면에서 인수된 일부 공무원들에게는 직무수행에 필요한 전문교육과 자질향상 교육을 실시해야 한다. 미수복 지역에 근무하는 신규 또는 파견 전보조치된 공무원들의 경우 그에 따른 주택, 각종 수당 등 중앙부처로부터 재정적 지원 및 승진과 같은 도의회와 협의를 통한 인사상 인센티브가 필요하다. 보수 체계의 경우 북한출신 공무원들에 대해서는 업무숙련도 등을 고려하여 점진적 보수체계의 통합방식이 필요하다.
행정정보화 측면에서 북한지역과의 행정시스템 일원화를 통해 행정격차를 좁혀야한다. 이와 관련해서는 매우 많은 예산이 필요하므로 기획재정부, 안전행정부와의 협의하에 예산을 확보하여야 하며 1차적으로 부동산거래관리시스템, 새올 행정시스템, 세외수입정보시스템, 시군구재난관리시스템, 인터넷건축행정정보시스템, 주민등록시스템, 인사행정시스템, 지방재정관리시스템, 통합정보관리체계, 표준지방세정보시스템, 한국토지정보시스템 구축이 필요하다. 또한 미수복 경기도 지역에 해당 리 수준에서 정보화센터를 구축하여 주민들에게 정보화 교육을 실시하고 공무원의 경우 경기도 인재개발원에서 교육을 실시한다.
경기도 접경지역 행정통합을 위해서는 경기도에 이를 담당할 부서가 필요하다. 현재 경기도에서는 접경지역과 관련해 행정2부지사 소속 안전행정실의 남북협력담당관(1팀과 2팀), 균형발전국의 DMZ 정책과가 있다. 남북협력담당관의 경우 북한이탈 주민 관련 업무를 하고 있으며. DMZ는 생태관련 업무를 담당하고 있다. 당장 가시적 성과는 없어도, 향후 미수복 경기도 행정통합시 관련 업무 수행에 유리 할 것으로 보이며, 향후 남북협력담당관실과 DMZ정책과의 업무를 통합한 행정통합실을 신설하여 조직통합, 인사통합, 전자정부 구축의 세 가지 기능을 담당 할 필요가 있다. 구체적으로 미수복 경기도 행정통합을 위한 신설조직은 3관 12팀으로 설계하였다.
본 보고서는 행정통합의 측면에서 접근하였으며 구체적인 통합방안을 제시하였다. 그러나 본 연구에서는 재정비용부담을 제외하였다. 미수복 경기도 지역의 통합은 실제 공무원인력증원이나 행정통합 비용은 실제 많은 부담이 되지 않을것으로 판단되어 진다. 그러나 이는 정확한 산식을 통해 계산하지 않았기 때문에 이를 좀 더 계량화할 필요가 있다.

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1 평화·통일시대를 대비한 경기도 접경지역 행정통합 방안연구 정책 이재호 외 3명 2013 PDF 3529
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  • 최종수정일 : 2022-01-03