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연구보고서

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연구보고서 상세내용
제목 북중 경제협력 심화와 한국의 대응
저자 신종호 과제분류 기본연구과제
발행월 2014-03 보고서번호 2013-07
원문 PDF 국문요약 HWP
보도자료 외국어 요약 English
인포그래픽스
최근 남북관계의 기복(ups and downs)에도 불구하고 북한과 중국의 전통적 우호협력관계는 여전히 유지되고 있으며, 특히 중국과 북한의 접경지역에서의 경제협력은 여전히 활발하게 진행되고 있다. 북중 경제협력의 심화는 중국의 동북3성 지역에 대한 발전 전략과 북한의 경제난 극복을 위한 개발 계획이 상호결합된 것으로서, 향후 약간의 기복은 있겠지만 기본적인 협력 추세는 유지/강화될 것이다.
북한은 세 차례(2006, 2009, 2013년)에 걸친 핵실험에도 불구하고 중국과의 경제협력을 유지/강화함으로써 체제 내부의 경제난을 해결하려고 한다. 특히 2008년 남북관계가 경색되기 시작한 이후 북한의 중국에 대한 경제적 의존도는 갈수록 높아지고 있는 상황이다. 2013년 2월의 3차 북핵 실험 이후 중국의 대북정책은 조정 단계에 접어들었으나 북한정권을 포기하는 단계에 이르지는 않은 것으로 보인다. 북한은 3월에 경제건설과 핵무력 병진 노선을 채택함으로써 북한체제의 안정 유지에 필요한 경제발전을 동시에 추진하겠다는 의지를 드러냈고, 이 과정에서 중국을 적극적으로 활용하고 있는 것으로 보인다.
북중 경제협력은 주로 접경지역을 중심으로 이루어지고 있다. 중국은 2003년 ‘동북진흥’ 전략을 통해 동북3성 지역개발 계획을 발표했고 이는 결국 북한과의 경제적 협력과 연대를 전제로 하는 것이다. 2009년에는 동북지역 개발계획을 국가급 프로젝트로 추진하면서 ‘랴오닝연해경제발전계획’과 ‘창지투개발계획’을 승인하였다.
중국정부는 ‘정부주도, 기업참여, 시장운영, 호혜상생’ 방침을 기초로 하여 북중 경제협력을 진행하고 있다. 하지만 북한과 중국의 경제협력 관계의 확대는 시장이 기능함에 따라 이루어지는 안정적 비교우위의 심화에 따른 것이 아니라, 국제사회의 대북 경제제재와 북한의 비정상적 경제 그리고 중국 중앙정부 및 동북지역 지방정부와 북한의 독특한 관계 등에 의해 복합적으로 이뤄지고 있다.
2012년 출범한 김정은체제는 현재까지 비교적 안정된 권력공고화 과정을 거치고 있지만, 북한이 안고 있는 만성적인 경제난과 대외적 고립 등 구조적인 문제는 여전히 지속되고 있다. 따라서 북한 김정은 체제의 안정성 확보를 위해서는 국내적으로 후계체제의 정치적 안정성 확보와 함께 경제난 극복이 매우 중요하다. 대외적으로도 김정은체제는 외부고립의 탈피와 경제난 극복에 필요한 외부지원 확보 등이 절실하다. 자생적 성장의 동력을 마련하지 못하고 있는 북한 경제의 현실을 고려할 때, 북한에 대한 외부의 지원이 필수적이다. 북한은 외국자본을 유치하기 위하여 2013년 5월 경제개발구법을 제정해 전국 각지에 경제특구를 설치할 것을 발표한데 이어 11월에는 13개의 지역별 경제개발구를 설치하겠다고 밝혔다.
북한은 김정은 체제 수립 이후에도 핵과 미사일 개발을 지속하여 국제사회의 제재를 자초하고 있고, 그 결과 북한의 열악한 경제 상황은 지속되고 있으며, 결국 다시 외부 지원이 필요한 상황이 반복되고 있다. 북한은 이러한 난국을 돌파하기 위하여 북중 교류에 집중하고 있다. 최근 수년 동안 남북교류가 감소하면서 그 부족분을 북중 교류가 대체하고 있는 것이다. 북중 교류의 확대가 북한의 개혁개방을 촉진할 수 있다면 결코 나쁜 것이라 할 수는 없지만, 북한의 대중국 의존도 심화는 한반도 통일에 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 북한은 외부의 경제 지원을 필요로 하고 있지만 핵개발과 같은 도발적 조치를 지속하는 이상 한국을 포함한 국제사회의 전폭적인 대북지원은 불가능하다.
한반도가 처한 지정학적 특수성으로 인해 한국은 현재 ‘북한의 비핵화’와 ‘한반도 통일’이라는 과제를 동시에 달성해야 하는 딜레마에 처해 있다. 하지만 ‘비핵화’ 실현을 위해서는 UN의 대북 제재가 순조롭게 진행되어야 하지만 현재와 같은 북중 경제협력 강화 추세는 한국을 포함한 국제사회의 대북 제재 효과를 반감시키고 있다. 또한 ‘한반도 통일’을 위해서는 북한의 ‘변화’가 불가피하고, 북중 경협 강화는 이러한 북한의 변화를 추동하는 작용을 하기도 한다. 특히 북한 경제난 극복을 위한 현실적 대안으로 중국식 개혁개방이 자주 거론된다는 점에서, 한국의 입장에서는 북중 경협이 갖고 있는 긍정적인 면을 부인하기도 쉽지 않다.
따라서 한국의 입장에서는 북핵문제 해결을 위한 정책 방안을 마련하는 것도 중요하지만, 북중 경제협력 심화에 따른 대응방안을 마련하는 것 역시 매우 중요하다. 먼저, 북핵문제와 관련해서는 한중 간의 협력 뿐 만 아니라 한미중 3국간 협력도 중요하다. 미중은 모두 북한체제 붕괴와 같은 불안정성을 바라지 않고 북한 비핵화에 입장을 같이하고 있다. 그러나 북핵문제 해결이 지연될 경우 결국 북한의 핵능력 강화는 물론 미중관계도 갈등으로 이끌 가능성이 높고, 이러한 상황은 북핵문제를 포함한 한반도 문제를 주도적으로 해결하려는 한국정부의 정책방향과 부합하지 않는다. 중국의 한반도정책에서 북한의 전략적 가치가 여전히 높지만 한국의 전략적 가치 역시 높아지고 있다는 점에서 중국의 대외정책에서 한국이 차지하는 전략적 가치를 높일 수 있는 방안 마련이 필요하다. 북한이 핵무장화를 쉽게 포기하지 않을 것이라는 점에서 현재 한중 양국의 북핵 대응책은 여전히 뚜렷하지 않다. 하지만 북핵문제가 악화될수록 한중관계에 부정적인 영향을 줄 개연성이 커질 것이라는 점에서, 한중간의 이해관계를 증진시키려는 노력이 필요하다. 또한 북한 핵문제를 포함한 소위 ‘북한문제’ 해결을 위해서는 한미중 관계의 안정적 관리가 필수적이다. 한국은 미국과 중국과 함께 북한체제의 안정은 보장해 주는 대신, 북한 비핵화, 북한의 개혁개방 추진, 북한의 핵무기 개발 위협과 무력도발에 대한 공동 대처 등에 합의할 필요가 있다. 이를 통해 한반도를 포함한 동북아시아에서의 핵위협과 안보불안 상태에서 벗어나 한국과 중국은 물론 북한까지 상생할 수 있는 길이다.
지경학적 관점에서 북한체제의 ‘변화’를 추동하기 위해서는 한-중-북 3국 간 새로운 경제협력 방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 먼저, 개성공단 사업으로 대표되는 기존의 남북경협사업에 대해서 남북한 공동관리를 강화하는 방안이 모색되어야 한다. 특히 ‘개성공단 국제화’를 추진하면서 ‘남북한 경제공동특구화’를 목표로 설정할 필요가 있다. 둘째, 한중 협력을 통해 우선적으로 ‘환서해경제권’을 조성한 후 북한이 참여할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 서해안권은 대륙과 해양의 교류를 선도하는 한반도의 관문(gateway)이자, 남북한간 산업과 인프라의 발전을 이끄는 회랑(corridor)이다. 한반도의 경쟁력 강화에 기여하고 한반도 통일시대를 대비하기 위해서는 한반도와 중국의 네트워크를 강화하여 환서해권의 공동발전을 도모해야 한다. 북한체제의 구조적이고 총체적인 ‘변화’를 이끌어내기 위해서는 한국과 중국의 협력이 우선적으로 작동해야 하며, 북한 당국의 참여 역시 필수적이다. 셋째, 북한의 경제특구 개발 전략이 성공하기 위해서는 SOC 분야에 대한 개발협력 사업이 동시에 진행되어야 한다. 남북한은 이미 2000년 ‘6.15남북공동선언을 통해 철도/도로 연결사업 등을 포함한 남북 경제협력에 대한 구체적인 방안에 합의했으며, 2013년 11월 열린 한러 정상회담에서는 ‘유라시아 이니셔티브’ 관련 경제협력 등을 골자로 한 공동성명을 채택하여, ‘나진-하산 프로젝트’에 한국기업이 참여하게 되는 성과를 거두었다. 이러한 여건을 바탕으로 하여 북한에 대한 SOC 건설사업 추진을 통해 북한사회의 변화를 이끌어 내야 할 것이다. 넷째, 한국이 창지투 개발 및 나진항 건설 등 북중 경협에 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 일단 한중경협과 남북경협을 병행 추진하되, 한중경협과 남북경협이 상호 조응할 수 있도록 심화시킨 후, 중장기적으로 남북한 및 중국의 3자 협력을 모색하고 이를 동북아 협력과 연계시켜야 한다.
지방정부로서 경기도 역시 북중 경제협력의 심화 과정에서 중요한 역할을 수행할 수 있다. 현재 남북관계가 경색되어 있는 상황에서 당분간 개성공단문제를 제외한 나머지 사업은 획기적인 진전이 쉽지 않다. 하지만 남북관계 경색이 지속되고는 있으나 남북관계의 변화 필요성에 대한 요구들이 지속적으로 증가하고 있고 북한에서의 ‘변화’ 추세 역시 심화되고 있다는 점에서 경기도 차원에서의 대응 방안 마련이 필요하다. 향후 경기도의 대북사업은 먼저, 기존의 대북사업 중에서 성과가 있었던 사업에 집중할 필요성이 있고, 남북관계에 영향을 덜 받을 수 있는 사업을 발굴할 필요성이 있다. 경기도가 추진했던 대북사업 중에서 말라리아 방역 등 보건의료사업, 영/유아 등 취약계층 식량지원, 묘목재배 등 산림녹화, 농업협력사업 등은 성과가 많은 사업이었다는 점에서 그동안의 성공 경험을 확대/발전시킬 수 있는 방법이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 여러 지역에 분산하는 방식 보다는 특정지역을 선정/집중하여 지원하는 것이 효과적일 수 있다. 둘째, 향후 남북관계가 개선될 가능성에 대비하여 개성공단과 연계한 경공업 협력 사업을 추진할 필요성이 있다. 북한당국과의 협의를 통해 대표기업을 선정하고, 임가공 위주로 사업을 발굴하여 기자재를 지원하는 방식으로 진행한 후 관련 시설에 대한 현대화 작업 및 합작사업 등으로 단계별 발전을 추진해야 한다. 셋째, 남북한 간 농업분야에서의 협력 사업 강화는 소위 ‘그린데탕트’를 모색하기 위한 중요한 접근 방식이다. 먼저, 개성 배후지역에서의 경기도의 대북 농업협력사업의 경우, 종합 패키지형 농업협력사업을 추진할 필요가 있다. 즉, 개성 배후지역에서 자재 및 기술지원과 같은 인도적 지원사업과 투자협력과 같은 상업적 협력사업을 연계한 사업을 추진해야 한다. 또한 대북 농업협력사업의 일환으로 농경 물자 지원 방안을 강구할 필요가 있다. 넷째, 북한 내부의 전력 및 에너지 사정이 갈수록 악화되고 있다는 점에서 경기도는 에너지 분야에서의 협력 사업을 구상할 필요가 있다. 특히 2012년부터 축산 폐기물 해양투기가 전면 금지되는 현실을 고려할 때, 신재생에너지 관련 산업은 남북협력과 무관하게 관심을 가져야 하는 분야이다. 다섯째, 북한의 경제 분야 관리자와 간부 등에 대한 교육연수 방안 마련을 통해 시장경제 및 남북경협 전반에 대한 인식 제고도 시켜 나가야 한다. 이를 위해 개성공단 내 ‘기술교육센터’에서 운영 프로그램을 마련할 수도 있고, 중장기적으로 경기도 차원에서 개성공단 ‘기술교육센터’와 같은 교육시설을 평양 등 내륙지역에 설치 및 운영할 수도 있다. 특히 북한이 최근 일련의 경제조치 도입과 더불어 북한 경제 담당자들에 대한 교육/연수 프로그램에 관심을 보이고 있다는 점에서 중국 등 제3국에 진출해 있는 유관 지원기관의 해외사무소 등에서 북한 인력 교육 방안을 모색할 수 있다.

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  • 최종수정일 : 2021-10-12