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연구보고서 상세내용
제목 지방자치단체 남북교류협력사업 평가지표 개발 및 평가
저자 이성우 과제분류 일반정책연구
발행월 2020-08 보고서번호 2020-09
판매유무 원문 PDF
국문요약 PDF 외국어 요약 English
보도자료 인포그래픽스
2018년 문재인 정부 출범 이후 한반도의 군사적 긴장이 완화되면서 남북관계의 개선에 대한 기대와 함께 지자체 남북교류협력에 대한 정책적 관심이 고조되었다. 2020년 상반기 세계는 코로나 19의 전염병과 사투를 벌이고 있고 트럼프 대통령의 재선을 위한 국내정치 일정으로 인해 북한 핵 문제는 워싱턴의 우선순위에서 밀려나 있다. 대북 전단에 대한 문제 제기에서 시작한 김여정 부부장의 거친 항의와 위협 그리고 개성 남북연락사무소 폭파는 북한의 남북관계와 미⋅북관계의 고착국면에 대한 불안, 그리고 남북교류협력의 긴박한 필요성을 표출하는 외교적 신호보내기라고 볼 수 있다. 문재인 정부는 이러한 현실에 주목하여 북미정상회담을 제안했다. 현재 남북관계의 경색에도 경기도를 포함 각 지자체는 남북관계의 개선을 위해 지자체 주도의 남북교류협력에 대한 준비가 필요하다.
현재와 같은 남북관계의 소강 국면은 미래를 위한 준비를 할 수 있는 전략적 적기라고 판단된다. 본 연구는 미국과 중국을 포함한 한반도 정세의 긍정적 변화에 따른 남북교류협력의 가능성이 증가함에 따라 광역 및 기초 지방자치단체가 추진하는 다양한 남북교류협력사업에 대한 평가체계를 마련하여 지방자치단체의 남북교류협력 사업을 기획단계에서부터 객관적으로 평가하고 정책의 효율성을 높이는 제도적 준비를 마련해야 할 시점이 되었다고 판단한다. 이에 따라 본 연구는 현재 진행되는 남북관계의 특성을 고려하여 지자체 주도의 남북교류협력사업에 대한 평가지표를 개발하고 시범적인 평가를 시행하였다.
북한의 폐쇄성에 따른 접근과 정보취득의 어려움을 고려하여 본 연구는 이후 소개할 인권평가에 주로 적용하는 전문가의 여론조사 방식인 델파이 기법(Delphi method) 델파이 기법(Delphi method)은 전문가의 경험적 지식을 통한 문제해결 및 미래예측을 위한 기법이다. 전문가 합의법이라고도 한다.
을 사용, 이를 주어진 명제에 대해서 전문가들의 의견이 일치하는 정도를 측정하는 5점 만점의 리커트 척도와 종합하여 평가체계를 작성하였다.
공적 예산과 기금 등 재원이 투입된 공적 사업은 중앙정부와 지방자치단체라는 주체를 막론하고 사업의 효율성이 평가의 대상이 되며, 지자체의 남북교류협력사업도 평가에서 예외일 수 없다. 북한과의 남북교류협력사업을 개발원조 또는 지방 공공외교의 하나로 인식하고, 이에 대하여 재정사업평가체계의 적용에 대한 대안으로 개발원조 평가방식을 적용하는 시도에 대해서는 논란이 여전하다.
남북관계의 특수성을 고려할 때, 추상의 단계가 높은 적절성(relevance), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 영향력(impact) 그리고 지속가능성(sustainability)을 평가기준으로 설정하는 것은 구체적인 지표를 선정하는데 적절한 기준이 아니라고 판단한다. 이러한 추상적 기준을 대신해서 북한의 내부적 특성과 한반도 남북관계의 특성을 반영하여 남북한 교류협력사업의 평가에 일관되게 적용할 수 있는 지표(indicator)를 제시하는 것이 본 연구의 핵심목표이다.
본 연구의 평가체계는 사업구상, 사업목표, 사업추진, 사업결과의 4가지 단계별로 각각의 단계에 해당하는 항목을 작성하였다. 본 연구에서는 사업의 목표는 정책목표, 남한 목표, 북한 목표의 하위 범주로 구분하여 분석하였다. 개별항목에 대해서는 전문가들의 자문을 거쳐 참고사항과 함께 평가표를 작성하였다. 본 평가체계는 단계별로 확산 효과에 따라서 한 항목에서 좋은 평가가 다른 항목에도 확대되어 평가결과가 일관성을 상실하는 오류를 방지하는데 주안점을 두었다.
평가표를 완성하고 이를 시험적으로 적용하기 위해서 10가지 지자체 주도의 남북교류협력사업을 선정하여 이에 대한 구체적 사업내용을 조사하였다: 경기도 말라리아 공동 방역사업, 경상남도 통일딸기사업, 제주도 감귤 북한보내기 사업, 경기도 다제내성 결핵환자 치료지원 사업, 강원도 안변 연어 부화장 건립 사업, 강원도 솔잎혹파리 공동구제사업, 부산 평양 항생제공장 건립 및 의료지원사업, 경기도 평양 덕동리 양돈장 사업, 인천광역시 평양 도시 현대화사업, 서울 고구려 안학궁터 유적 발굴지원사업.
지자체 남북교류협력사업을 평가한 결과, 경기도 말라리아 공동방역사업(74.8)이 가장 높은 점수를 얻었다. 본 사업의 총점(29.5)은 8명의 개별평가자가 해당 사업의 28개 평가항목에서 평가한 점수의 평균을 모두 합산한 결과이며 이를 다시 8명의 평가자를 기준으로 평균값(3.74)으로 환산하였다. 전체 평균이 67.2로 중위값(67.0)과 유사하다는 점에서 통계적으로 평가의 값이 특정 점수대로 치우치지 않았다는 점에서 사례의 선택과 평가의 안정성이 확보된 것으로 판단할 수 있다.
이 결과를 통해서 지자체 남북교류협력 평가가 가지는 의미를 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 남북의 협력을 통해 남측이 거둘 수 있는 이익이 구체적이고 확실한 것이어야 한다. 화폐로 전환될 수 있는 엄격한 의미의 상호주의가 아니라 포괄적 호혜주의 원칙에서 남측의 주민들이 포괄적으로 거둘 수 있는 이익이 중요한 기준이다. 둘째, 남북한인력교류의 규모가 크고 교류가 양방향에서 이루어지고 시간이 상대적으로 오래 유지되는 지속가능성이 있는 사업이 긍정적 평가를 받는다. 셋째, 북한에 제공된 물자에 대해서 우리 정부가 확인하고 모니터링할 수 있는 제도적 특성이 확보되는 것이 중요하다. 넷째, 북한 주민들의 생활개선에 도움이 되는 특성도 중요하지만, 북한 당국이 우리가 제공하는 협력의 혜택을 선별적으로 결정할 수 없는 사업을 선호하는 경향이 있다.
이러한 성과를 종합하여 사업 유형별로 평가순위를 정리하면 경제협력사업이 가장 높은 평가를 받는 특성이 있다. 공적개발원조 형태와 인도적 지원의 형태는 어느 형태가 더 우월하다고 결론을 내리기에는 사례의 숫자가 적고 결과가 혼합적이다. 다만 공적개발원조와 인도적 지원 모두 사업을 통해서 우리 국민에게 구체적 이익이 돌아가도록 하는 것이 더 중요하다. 문화⋅예술⋅체육 분야의 교류협력은 상대적으로 가장 낮은 평가를 받는 것으로 나타났다.
개별 사업의 단계별 평가도 주목할 필요가 있다. 전체적으로 높은 평가를 받은 사업은 각각의 단계에서도 유사한 높은 평가를 받는 것으로 나타났다는 점에서 좋게 평가되는 사업에 대한 평가자 인식의 확산 효과를 의심할 수 있다. 하지만 개별 사업 중에 전체적 평가와 일관되지 않는 항목 또한 여전히 존재한다는 점에서, 평가의 객관성이 상당히 확보되었다고 볼 수 있다.
개별항목에 대한 평가결과의 논의는 정책목표의 세부항목에 대한 정책적 고려를 확인하는 데 필요하다. 각각의 세부항목에 대한 평가결과의 비교를 통해서 지자체의 남북교류협력 구상, 목표설정, 추진, 달성하기 어려운 평가항목과 이에 대한 대안을 모색함으로써 결과적으로 우수한 사업성과를 도출해 낼 수 있다는 점에서 이론 및 정책적 시사점을 찾을 수 있다.

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  • 최종수정일 : 2018-04-13