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이슈브리프

지역 특성에 맞는 농촌공간계획으로 살기 좋은 농촌 만들어야

지역 특성에 맞는 농촌공간계획으로 살기 좋은 농촌 만들어야

과제분류이슈브리프

발행연도2023

보고서 번호2023-47

저자정대영, 강식

원문
2023. 8. 16. (수) 
작성자 : 혁신전략연구단 정대영 연구위원 (031-250-3262)
공간주거연구실 강식 선임연구위원(031-250-3284)
총괄 : 혁신전략연구단 배영임 단장(031-250-3156)
“지역 특성에 맞는 농촌공간계획으로 살기 좋은 농촌 만들어야”

(배경) 농촌 난개발·저개발로 악화된 주거환경과 열악한 생활인프라, 인구 감소 및 고령화에 따른 공동체 붕괴 등 현재 농촌지역이 직면한 문제와 미래 여건 변화에 대응하기 위해 2024년 3월부터 농촌공간계획 제도 시행
-「농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률(약칭: 농촌공간재구조화법)」은 농촌 난개발을 해소하고, 농촌 정주 여건을 개선하기 위해 농촌공간의 재구조화와 재생지원에 필요한 사항을 규정
- 농촌지역도 도시지역과 같이 중장기계획 수립을 통해 공간을 체계적으로 관리·지원할 수 있는 법적 토대를 마련
-그동안 농촌은 도시와 달리 체계적인 공간계획이 수립되지 않아 난개발이 방치되고, ‘농촌다움’이 훼손되면서 농촌공간계획 제도화에 대한 필요성이 꾸준히 제기
- 국토계획법상 ‘도시지역’은 규제가 촘촘한 반면, 농촌 인구의 대부분이 거주하는 ‘관리지역’은 다소 느슨하게 관리되었다는데 기인 → 특히 계획관리지역은 네거티브 규제 방식으로 조례 등에 언급되지 않는 시설은 허용
- 농촌마을 인근에 공장, 축사 등 주거환경을 저해하는 시설이 증가하면서 농촌 주거 여건이 악화(농촌지역 내 주거지 300m 이내 전체 공장의 58%, 축사의 약 48%가 입지)(송미령 외, 2020)
-또한, 농촌 인구 감소 및 고령화에 따른 마을 공동체 활동 약화, 주택 및 생활인프라 노후화, 교통·의료·교육·문화 등 생활서비스 공급 부족 등에 따라 정주 기반을 유지하기 어려운 실정


(내용) 주민의견을 수렴하여 일정 지역을 ‘농촌특화지구’를 지정해 농촌의 난개발을 막고 정주 여건을 개선
-(농촌특화지구 지정) 농촌공간을 효율적으로 개발·이용·보전하거나 삶터·일터·쉼터로서의 농촌의 기능을 재생·증진하기 위하여 지정하는 지구(법 제2조10호)로 7개 유형으로 구분 → 농촌공간의 체계적 관리
- 지구에 적용하는 행위제한에 관한 사항은 국토계획법 등 의제 법률에서 결정(의제 대상: 경관지구, 취락지구 등)
- 지역민은 농촌특화지구 설정, 지역 개발·관리에 필요한 주민자치규약 등 마련·이행을 위해 주민협정 체결 가능

농촌특화지구 종류
-농촌마을보호지구: 농촌마을 주민 등의 거주환경을 보호하고 생활서비스시설의 입지를 촉진하는 등 정주기능을 강화할 필요가 있는 지구
-농촌산업지구: 농촌 지역 내 공장, 창고, 제조업소 등 산업시설의 이전·집적화를 유도하거나 계획적으로 개발할 필요가 있는 지구
-축산지구: 가축사육 시설, 축산가공 관련 시설 등을 집단화함으로써 축산업을 계획적으로 육성할 필요가 있는 지구
-농촌융복합산업지구: 농촌융복합산업 육성을 위해 농업생산·제조·가공시설 및 사무 공간 등 서비스 시설을 집약할 필요가 있는 지구
-재생에너지지구: 에너지원의 환경친화적 전환 등 탄소중립정책에 대응하기 위해 태양광 등 재생에너지 시설을 집단화할 필요가 있는 지구
-경관농업지구: 동종·유사 작물의 집단화 등 경관형성을 통해 농촌관광자원 등으로 육성할 필요성이 있는 지구
-농업유산지구: 세계중요농업유산 등 오랫동안 형성시켜 온 유무형의 농촌 자원을 체계적으로 보전하거나 관리·정비할 필요가 있는 지구

자료: 송미령 외(2021). 시·군 농촌공간계획 수립 실증연구, 한국농촌경제연구원; 국가법령정보센터. “https://www.law.go.kr/”

-(중장기계획 수립) 농림축산식품부가 국가 차원의 농촌공간계획 기본방침을, 시·군은 기본계획을 각각 10년마다 수립하고, 농촌재생활성화지역*에 대한 종합적 사업 시행계획은 시·군이 5년마다 수립
*국가·지자체의 자원과 역량을 집중하여 농촌재생사업의 효과를 극대화하려는 전략 지역으로 시·군 기본계획을 통해 지정
- 시·군은 기본계획에서 농촌특화지구 운용·관리 방향을 설정하고 시행계획을 통해 지구를 지정(주민제안 가능)

농촌공간계획 제도 운영 체계도
주민제안을 통해 주민협의회 구성 및 주민협정체결하게 되면 농촌공간계획 시행계획을 변경, 협약 통해 시행계획, 기본계획에 영향 끼침. 농촌공간계획 사업 계획 및 시행 역시 농촌특화지구 법에 따라 시행
자료: 여혜진 외(2023). “농촌공간계획법의 의의 및 농촌특화지구 운용방향”,한국지역학회 학술대회 자료집을 참조하여 재작성.


-(농촌협약 제도) 시·군이 수립한 계획을 실행하는데 필요한 사업을 농식품부가 5년간 패키지로 지원하는 제도로서 양측은 협약체결 시 사업지원 여부 및 기관 간 투자 내용과 비율 등을 약속
- 농촌협약제도는 지방이양을 위해 농식품부와 지자체가 협력적 거버넌스를 구축하고, 농촌지역 생활권 활성화를 위한 사업을 지원하는 제도로서 2022년까지 전국 32개 지자체가 선정·체결(경기도는 이천, 안성, 여주 3곳)
- 협약기간은 5년이며, 지자체당 국비(대상사업) 기준 최대 300억원+α(농촌공간정비사업)를 지원
- 일반농산어촌개발(농촌중심지활성화/기초생활거점조성), 농촌 취약지역 생활여건 개조, 농촌공간정비 등에 활용


(문제점) 지자체 역량 부족, 타법과의 충돌 우려, 농촌특화지구 지정에 따른 갈등, 주민참여 미흡 등 제기
-(추진역량 부족) 농촌공간계획에 대한 지자체의 운영역량 부족, 행정관행 등으로 원활한 추진이 어려움
- 농촌공간정비계획 전담인력이 부족할 뿐만 아니라 주로 단위사업 위주로 업무를 담당하고 있어 전문성이 부족
- 국토계획법 중심의 토지이용·관리 행정관행이 자리 잡고 있으며, 관련 부서 간 협의도 원활하지 않은 편
- 이러한 점에서 지자체가 충분한 준비를 갖추지 못할 경우 전문용역업체에 의존할 가능성이 높음
-(법령 충돌) 농촌 토지이용 관련하여 현행 법령(국토계획법, 농지법 등)과 충돌 우려
- 농촌공간재구조화법에 근거해 제한되는 건축물이더라도 기존 국토계획법 이상으로 제한하는 것은 어려운 여건(예: 축사는 국토계획법, 농지법상 비도시지역에서 허용하는 시설로 ‘농촌마을보호지구’가 이를 제한할 수 없음)
- 따라서 농촌공간계획 내용이 기존 도시·군기본계획, 도시·군관리계획과 상충될 수 있음
- 또한, 용도지구는 소규모로 지정하기 때문에 농촌특화지구로 지정되지 않은 지역으로 풍선효과 가능성도 존재
-(주민 갈등 및 토지 보상) 기존 용도지구에 농촌특화지구 추가 지정 시 주민이나 토지·시설소유자 등과 재산권 침해 관련 갈등, 농촌공간정비사업 시 토지 보상 문제 우려
- 농촌특화지구 지정 시 입지규제를 받는 위해시설(공장, 축사 등) 소유자들의 민원 및 행정소송 가능성 우려
- 농촌공간정비사업을 위한 위해시설 이전 시 토지 보상이 이루어져야 하지만 사업비(국비)가 계속 축소되고 있고, 지자체가 부담해야 하는 토지 보상비율도 30%로 제한되어 사업 추진이 어려움 → 농촌지역의 평균 지가가 상대적으로 높은 경기도 시·군의 경우 부담이 더 큰 편
-(주민참여 미흡) 농촌공간계획에 대한 인식 부족으로 저조한 주민참여 우려
- 농촌특화지구 지정에 있어 규제가 필요한 용도와 입지에 대한 ‘주민 합의’가 가장 중요한 조건
- 하지만 농촌공간사업에 대한 이해 부족, 새로운 제도에 대한 거부감 등으로 실질적인 주민참여가 어려운 상황


(정책제언) 경기도는 농촌공간계획 제도 시행 시 예상되는 문제점에 대해 선제적으로 대응하고, 지역 특성을 반영한 농촌공간계획 수립 및 시행을 위해 추진체계 정립, 공간계획 연계, 주민참여 유도 등 추진 필요
-(추진체계 정립) 통합적인 농촌공간계획 수립·시행을 위한 추진체계를 정립하고, 행정조직의 역량을 강화
- 시·군은 기존에 부서별로 연계성이 부족했던 농촌공간계획 수립 및 시행체계에서 벗어나 유관 부서 간 업무협의·조정을 위한 추진협의회 및 전담 조직을 구성하여 통합적 계획수립 방안을 강구
- 또한, 시·군 조직 내 농촌공간계획 업무를 총괄하는 민간 전문가(개방형 직위)를 채용하여 추진역량을 강화하고, 장기적으로 농촌계획 직렬을 도입하여 전문가를 육성
-(공간계획 연계) 농촌특화지구 지정시 현행 법정계획(국토계획법상 도시·군 관리계획 등)과의 연계성 확보
- 기존 용도지구와 중첩되는 농촌특화지구(예: 취락지구-농촌마을보호지구)에 대한 상호연계 보완을 유도하면서 시군종합계획과 연계된 토지이용계획을 수립하고, 이를 바탕으로 개별사업을 추진
- 즉, 새로운 계획을 수립하기보다는 기존 도시계획 내용을 기반으로 농촌공간의 재구조화 및 재생 기능을 확보
-(주민참여 유도) 농촌특화지구의 지정 방향 구체화 및 주민참여 유도전략 마련
- 농촌마을보호지구(입지규제, 완충지구), 경관농업지구(농촌다움 확장, 직불제 지원) 등 농촌특화지구 유형별로 실질적 적용기준을 마련하고, 농촌특화지구 지정에 따른 패널티(규제)와 인센티브를 적절히 반영 → 농촌특화지구 지정으로 규제를 받는 집단(시설소유자, 주민 등)이 권리의 자발적 조정을 유도
- 또한, 시·군은 농촌특화지구 지정 과정에서 주민참여를 보장하는 주민협정제도가 원활히 시행될 수 있도록 지원 
-(거버넌스 구축) 경기도는 원활한 농촌공간계획 수립 및 시행을 위한 협력적 거버넌스 구축 필요
- 경기도(광역지원)-경기연구원(정책연구)-한국농어촌공사 경인본부(사업지원)-시·군(사업주체) 간 협의체 구성을 통해 농촌공간계획 제도 시행에 공동 대응하고, 농촌재생 지원을 위한 컨설팅 지원, 포럼 개최 등 추진
- 또한, 각 시·군은 통합적인 추진기구를 구성하고, 민간 주체(전문가, 지역공동체 등)들과 파트너십 강화
-(접경지역 고려) 농촌개발사업을 위한 농식품부 예산을 지원받을 수 없는 도내 접경지역 5개 시·군도 지역 특성에 적합한 농촌공간계획을 수립할 수 있도록 제도적 기반을 마련하고, 맞춤형 사업모델 개발 필요
- (배경) 농식품부는 일반농산어촌지역에 해당하는 시·군에 대해서만 예산지원 → 김포시, 양주시, 파주시, 포천시, 연천군은 접경지역으로서 농식품부 예산지원 대상에서 제외되어 농촌공간 재구조화 및 재생 사업 추진이 어려움
- (법령개선) 접경지역 시·군이 농촌공간계획에 특수상황지역 개발사업 예산, 지방소멸대응기금 등 행안부 예산 및 기금을 운용할 수 있도록 근거를 마련하는 방안을 정부에 건의 → 농촌공간재구조화법 시행령에 별도 규정 제정
- (맞춤형 모델개발) 접경지역 특성에 따른 농촌공간계획 내용을 수립하고 실질적으로 시행 가능한 정책사업을 중심으로 맞춤형 농촌재생 사업모델을 구상 → 예) 일자리 지원형, 산업 기반형, 교육 연계형, 관광 특화형 등

농촌 맞춤형 지역재생 사업모델 개발사례(로컬푸드 생산유통마을 모델)
-대상지: 충북 진천군 이월면·덕산면
-개념: 청년인구 유입을 통한 구도심 활력 및 농업 고부가가치 창출 프로젝트(청년 주택 공급+유통 관련 시설 공급+농업·유통 관련 일자리)
-목적: 충북혁신도시로의 ‘인구 블랙홀’ 현상을 농업자원 연계·활용을 통해 해결하는 농촌재생 사업모델 마련
-기대효과: 로컬푸드를 활용한 6차 산업단지를 통해 경제 활성화, 인구유입, 문화관광 촉진, 공동체 유대강화
-추진내용: 스마트팜 종사자 및 창농 희망자를 위한 임대주택단지 및 커뮤니티 시설(도시재생 뉴딜사업), 로컬푸드 센터(도시재생 뉴딜사업) 및 문화·복지 등 사회서비스(일반농산어촌개발사업 연계)
-거버넌스 구축: 지자체, LH, 농업인 단체(4H 연합회, 친환경 농업인협회 등) 간 협업체계 구축
 자료: 이미홍 외(2020). 농촌 맞춤형 지역재생 사업모델 연구, 대전 : 토지주택연구원.

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